Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

La amplitud de la provisión de bienes colectivos que debe atender el Estado es un concepto que ha ido variando con el correr del tiempo. Podríamos decir, inclusive, que cambió dramáticamente en el siglo XX. Antes de la Primera Guerra Mundial –para ponerle algún término de referencia al proceso– el Estado suministraba unos bienes colectivos mínimos: aseguraba un rudimentario servicio de policía, mantenía un primitivo sistema de vías de comunicación, sostenía una reducida burocracia, atendía el servicio diplomático, financiaba una incipiente educación primaria y secundaria, apoyaba un no menos rudimentario sistema de salud y poco más.

Hoy la cantidad y calidad de bienes colectivos que debe suministrar el Estado son infinitamente mayores. La amplitud del concepto de intervención del Estado , el desarrollo tecnológico, la urbanización arrolladora y la consiguiente masificación de los servicios públicos que es necesario proveer hacen que la Hacienda Pública moderna deba ocuparse de una primera área de estudio (provisión de bienes colectivos) inmensamente más compleja y amplia que la que encaraba en el siglo XIX. En este primer campo de los estudios de la Hacienda Pública podemos decir que como consecuencia de las demandas sociales del presente, muchas veces constitucionalizadas como derechos, el cambio que ha tenido lugar en la época actual ha sido significativo. De la misma forma, en cuanto a los otros objetivos de la Hacienda Pública (redistribución, estabilidad y desarrollo económico), el cambio ha sido no solo cuantitativo sino también de carácter cualitativo.

La llamada “Hacienda Pública clásica”, que para nuestros efectos podemos catalogar como el acervo teórico de las finanzas públicas que tuvo acogida antes de la Primera Guerra Mundial, concebía el papel de las finanzas públicas de manera similar a como se entendía el del Estado por aquella época: un mínimo de intervención en la actividad económica y un máximo de neutralidad frente al comportamiento de los agentes económicos. Por tanto, el objeto de las finanzas públicas se reducía a estudiar la manera de financiar convenientemente la dotación de los pocos bienes colectivos que exigían las condiciones de la época.

Con el advenimiento de la gran crisis económica de los años treinta y en virtud de la difusión de las teorías keynesianas, las cosas comenzaron a cambiar y el campo de acción de la Hacienda Pública fue ampliándose: la supuesta neutralidad de las finanzas públicas frente al comportamiento económico comenzó a debilitarse. Los hacendistas comenzaron a formularse preguntas de esta índole: ¿Cómo utilizar el esquema tributario para lograr una mejor distribución del ingreso nacional? ¿Qué tipo de gastos públicos se adecuan mejor a las metas de distribución de la riqueza? ¿Cómo pueden los instrumentos de la política fiscal contribuir a transferir recursos de las áreas geográficas más ricas hacia las más deprimidas? Todo esto hizo ampliar el ámbito de preocupaciones de la Hacienda Pública. Ya no se trataba solamente de analizar problemas cuantitativos vinculados a las crecientes demandas por bienes colectivos, sino que se había operado un cambio cualitativo: las preocupaciones redistributivas habían pasado a ocupar un puesto de vanguardia dentro de los objetivos de la Hacienda Pública.

Pero las cosas no terminarían allí: a raíz de la difusión de las tesis keynesianas se inició también un proceso conceptual tendiente a precisar cuál era el papel que desempeñaba la política fiscal en el comportamiento macroeconómico. ¿Cómo influían las políticas tributarias y del gasto público en el desempeño de la economía como un todo? ¿Qué tan idóneas eran las herramientas fiscales para inducir determinados comportamientos de los agentes económicos? ¿Cómo podía contribuir, en síntesis, la Hacienda Pública, a estabilizar la economía?

Al lado de la función de la Hacienda Pública asociada a la estabilidad económica propiamente dicha –función que ha sido más elaborada por la literatura especializada de los países altamente industrializados– surge modernamente una nueva función de la Hacienda Pública de especial interés para un país como Colombia, a saber, su papel en el proceso de desarrollo. ¿Cómo pueden contribuir las finanzas públicas no solo a estabilizar la economía, sino a estimular el desarrollo? ¿Cómo contribuyen a que el crecimiento del producto interno bruto y per cápita de un país sea más acelerado? O, a la inversa, ¿en cuáles circunstancias el manejo de la Hacienda Pública puede convertirse en un factor de desaliento y rezago en el proceso del desarrollo económico? Esta nueva faceta dentro de los objetivos de la Hacienda Pública se estudiará con especial atención en estas lecciones, por tratarse de un área de clarísima aplicación en un país en vías de desarrollo como Colombia.

Tradicionalmente la Hacienda Pública se ha entendido –como hemos dicho– como aquella disciplina que, desde diversos ángulos: jurídicos, económicos, sociológicos o históricos, estudia la temática de los ingresos y de los gastos públicos. Estos acostumbraron ser y aún son en todos los manuales y tratados de Hacienda Pública los temas prioritarios de que se ocupaba la disciplina hacendística.

Sin embargo, en los últimos tiempos el espectro de las preocupaciones de las que se ocupan los hacendistas se ha ido ampliando. Ya no se circunscribe el interés de la materia solamente en los asuntos relacionados con los ingresos y con los gastos públicos que, por supuesto, continúan siendo el objeto central de la Hacienda Pública, sino que la disciplina se está ampliando a otros campos. Por ejemplo, a lo relacionado con los efectos de la regulación económica y las políticas ambientales sobre las políticas públicas.

En un estudio reciente se ha dicho lo siguiente: “Se ha venido prestando una mayor atención a los efectos de la regulación pública, como, por ejemplo, los monopolios o la contaminación. Este hecho supone un avance, una ampliación del horizonte del estudio respecto del tradicional de gastos e ingresos públicos […]. La Hacienda Pública es una ciencia fronteriza que se encuentra en constante evolución […] las cuestiones estudiadas por la disciplina han sufrido modificaciones en las últimas décadas, de modo que los gastos públicos y las intervenciones extrapresupuestales como la regulación son objeto de mayor atención” 5.

Esta es la razón por la cual incluimos más adelante un capítulo especial dedicado a analizar el marco conceptual y las características propias de las políticas ambientales y de los monopolios fiscales, en cuanto influyen en la estructura de la moderna Hacienda Pública.

A. EL SUMINISTRO DE BIENES COLECTIVOS

En una economía de mercado, una porción muy importante de los bienes y servicios se ofrecen a través del sistema de precios y del juego permanente de la oferta y la demanda. La cantidad de bienes ofrecidos dependerá de la cantidad de factores productivos disponibles y de los mensajes que a través del sistema de precios envían los consumidores a los productores sobre sus preferencias para adquirir un determinado bien o servicio.

Dentro de este esquema de bienes y servicios suministrados por el mercado opera el llamado “principio de exclusión”, según el cual, cuando un consumidor no está dispuesto a pagar por un bien o servicio el precio que el mercado ha señalado, se le excluye de la posibilidad de adquirir dicho bien o de beneficiarse del correspondiente servicio.

Como lo hemos mencionado, el sistema de precios opera también como un canal de información de las preferencias de los consumidores. Estos mensajes transmitidos a través de los miles de precios que operan en una economía sirven como elemento de ajuste de la producción a las demandas de los consumidores.