Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

3. Banco de programas y proyectos de inversión del Sistema General de Regalías

4. Elementos del presupuesto del Sistema General de Regalías

a. Presupuesto bianual de ingresos del Sistema General de Regalías

b. Presupuesto bianual de gastos del Sistema General de Regalías

c. Apropiaciones

5. Deshaciendo la tela de Penélope

II. Regla fiscal y sostenibilidad fiscal

A. Marco general

B. Reglas fiscales: origen y desarrollo

C. Reglas fiscales de estabilidad y responsabilidad fiscal en Colombia

1. Ley 358 de 1997: ley de semáforos

2. Ley 610 de 2000

3. Ley 819 de 2003 y Decreto 4730 de 2005

4. Sistema General de Participaciones

D. La expedición del Acto Legislativo 03 de 2011 y la Ley 1473 de 2011

E. De la discrecionalidad a las pautas objetivas para el manejo fiscal

Conclusión

F. Incidente de impacto fiscal

1. Características del incidente

a. Es un espacio de interlocución entre los servidores públicos y las altas corporaciones

b. El incidente es una decisión judicial, no administrativa

c. Es una figura instrumental

d. Al tratarse de una decisión jurisdiccional, es natural que ella deba ser motivada

2. ¿Cuáles pueden ser los efectos prácticos del incidente de impacto fiscal?

3. ¿Quiénes están legitimados para presentar el incidente de impacto fiscal?

a. Consideraciones finales sobre el incidente de impacto fiscal

G. Breve mención a la experiencia internacional en reglas fiscales

1. Antecedentes internacionales

2. Pacto de estabilidad monetaria y crecimiento económico

3. Mecanismos institucionales y base jurídica de la regla fiscal

4. La experiencia española

BIBLIOGRAFÍA

NOTAS AL PIE

Estas lecciones de Hacienda Pública están ordenadas de la siguiente manera: en el capítulo primerose presentan los grandes objetivos que buscan las finanzas públicas; en el capítulo segundose desarrolla el tema del gasto público, el cual, en los últimos años, ha tomado gran preponderancia en los estudios hacendísticos; en el capítulo tercerose aborda la historia y la teoría general de los ingresos públicos; en el capítulo cuartose analizan los rasgos generales de los principales tributos nacionales; el capítulo quintoestá dedicado al tema presupuestal; el capítulo sextose concentra en el tema de la deuda pública; el capítulo séptimoecha una ojeada general a los aspectos fiscales de la descentralización; y, por último, el capítulo octavoanaliza la reciente reforma al régimen de regalías, la introducción en Colombia de la llamada “regla fiscal” y la ley de sostenibilidad fiscal.

Se incluye al final una bibliografíaescogida, tanto nacional como extranjera, sobre finanzas públicas, que tiene como objetivo guiar a los estudiantes que deseen profundizar en la materia.

Esta edición es el fruto de varios años de cátedra universitaria en torno al inmenso tema de la Hacienda Pública. Pocos asuntos de tanta actualidad para el país como este, en el que confluyen en una perspectiva interdisciplinaria muchas vertientes, al paso que cada vez es más claro que el futuro económico y social de cualquier país, y por supuesto de Colombia, depende en alto grado de la salud de sus finanzas públicas. Ojalá este libro pueda constituir un aporte útil a ese gran propósito.

Quiero expresar mi gratitud a las directivas de la Universidad Externado de Colombia, que han hecho posible, con su estímulo permanente, esta nueva edición.

El autor

CAPÍTULO PRIMERO

Introducción a la Hacienda Pública

I. DESCRIPCIÓN DEL OBJETO DE LA HACIENDA PÚBLICA

En un ensayo titulado “¿Por qué la Hacienda Pública?”, el hacendista Gerhard Colm afirma que esta disciplina “estudia la forma en que se logran los objetivos del sector público a través de los medios de ingresos y gastos públicos, dirección de la administración de la deuda y las transacciones correspondientes. De forma específica estudia la manera en que se toman las decisiones por el sector público y la forma en que son realizadas y controladas. Su ámbito de análisis se asienta sobre las numerosas ciencias tradicionales” 1.

Esta descripción de Colm –pues más que una definición es una descripción del objeto de la Hacienda Pública– resulta apropiada como introducción a la vastísima materia que vamos a desarrollar a lo largo de estas lecciones. Esta descripción recoge sintéticamente los dos elementos centrales de la Hacienda Pública. En primer lugar, se trata de una disciplina que analiza los objetivos buscados por el sector público a través de los ingresos y de los gastos presupuestales. El estudio del sector público como perceptor de recursos fiscales y como inversor de estos constituye el objeto central de la Hacienda Pública.

En segundo lugar, la Hacienda Pública es una disciplina autónoma pero está profundamente vinculada a otras ciencias y artes. Pretender estudiar la Hacienda Pública en el mundo contemporáneo de manera aislada de otras áreas, como la economía, la política, la administración o el derecho público constituiría una inmensa equivocación. La complejidad que el sector público ha ido adquiriendo en las sociedades modernas exige que el análisis de los mecanismos con que dicho sector se financia y de la forma como se invierten los recursos que maneja deba ser forzosamente un estudio multidisciplinario 2.

II. ENFOQUE DOGMÁTICO Y POSITIVO

Cuando se escribe sobre Hacienda Pública a menudo se hace la distinción entre los enfoques dogmático y positivo. El primero analiza el fenómeno de las finanzas públicas desde la perspectiva del “deber ser”, es decir, de los objetivos deseables. Así, por ejemplo, el enfoque dogmático se interrogará sobre cuál es la estructura tributaria más conveniente, o cuál la manera más eficiente de ejecutar los gastos públicos.

Por el contrario, el enfoque positivo –de más reciente aparición en la literatura especializada– hace hincapié no tanto en la manera como “deberían” acontecer las cosas en el mundo de las finanzas públicas sino en el análisis de los fenómenos hacendísticos tal como “efectivamente” se presentan en la vida real. El enfoque de tipo positivo indagará, por ejemplo, sobre la manera como se distribuyen las cargas impositivas entre los diversos estratos sociales y la influencia que ello pueda tener en el comportamiento electoral de dichos estratos; o buscará alguna correlación entre los grupos de presión existentes en una sociedad determinada y el patrón de gasto público que se observa en dicha sociedad.

Los estudios modernos de la Hacienda Pública 3no consideran estos dos enfoques antagónicos, sino complementarios. Uno y otro aportan elementos de juicio valiosos para una mejor comprensión de las finanzas públicas. Por tanto, en estas lecciones incluiremos indistintamente reflexiones de ambos géneros según se juzgue conveniente para ilustrar con claridad los multifacéticos temas de que se ocupa la Hacienda Pública contemporánea.

III. LOS PROPÓSITOS DE LA HACIENDA PÚBLICA

Hemos dicho que el objeto central de la Hacienda Pública consiste en el estudio de aquellos propósitos que busca desarrollar el sector público cuando actúa como recaudador o como inversor de recursos públicos. Ahora bien: ¿cuáles son esos propósitos? ¿Cómo distinguirlos de otras modalidades de la actividad estatal? ¿Cuál es, en síntesis, la nota característica de los objetivos de la acción estatal que interesan a la Hacienda Pública?

Existe un primer objetivo –el más obvio– que el Estado procura alcanzar cuando establece una determinada política de recaudos o de gastos públicos, a saber, dotar a la comunidad de cierta cantidad de bienes colectivos. Así, una ampliación de la red vial, del servicio de comunicaciones, de la cobertura escolar o de la defensa requiere un determinado tipo de financiamiento y una específica orientación del gasto público hacia tales sectores. Pero el objetivo de la Hacienda Pública no se reduce al estudio de la provisión de bienes colectivos. Si nos atenemos a la clasificación de Musgrave 4, la Hacienda Pública moderna se ocupa además de otros objetivos fundamentales: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.