Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

d. REPARTO ENTRE AGREGADOS ECONÓMICOS

Para concluir, podemos mencionar una cuarta y última modalidad de redistribución entre los grandes agregados de la economía. Por ejemplo, entre el ahorro y el consumo. Los instrumentos de la Hacienda Pública pueden estimular uno y desalentar el otro para lograr efectos de tipo económico. Cuando se desea alentar la inversión las finanzas públicas pueden estimular el ahorro, aligerando la tributación sobre algunas rentas que pueden orientarse más fácilmente que otras hacia el financiamiento de la inversión (retención de utilidades dentro de las empresas, por ejemplo), y al mismo tiempo desestimular algunos consumos (estableciendo tasas relativamente altas del impuesto al valor agregado para las transacciones sobre bienes que se consideren de carácter suntuario). En otras coyunturas económicas, cuando se desee estimular la demanda agregada, la orientación redistributiva puede ser a la inversa: mediante la estimulación del consumo y el desaliento del ahorro de los agentes económicos.

4. LA EFICACIA REDISTRIBUTIVA DE LOS DIVERSOS INSTRUMENTOS FISCALES

Este es un aspecto de las finanzas públicas que ha ocupado especial consideración dentro de la literatura especializada moderna.

Podemos plantear el problema de la siguiente manera: ¿Qué es más eficaz como instrumento redistributivo: otorgar beneficios tributarios o redireccionar políticas de gasto? Al referirse sobre todo a los países en vías de desarrollo, como Colombia, la literatura moderna parece coincidir en que el gasto es un instrumento más eficaz para cumplir los propósitos redistributivos que el impuesto Esto obedece a diversas razones. En primer lugar, a que en países como el nuestro la base sobre la cual se asienta la estructura tributaria suele ser reducida, con un altísimo apoyo de las rentas asalariadas, que son aquellas sobre las cuales puede establecerse un control mayor. Esto significa que existen áreas muy importantes en la actividad económica que por deficiencias administrativas o por altos índices de evasión fiscal escapan a una tributación adecuada. Por tanto, una estructura formalmente progresiva de los impuestos que asegure en teoría la progresividad del sistema no necesariamente se traduce en la práctica en una estructura progresiva de la tributación.

Por eso la eficacia de los tributos, considerados en forma aislada del gasto, aun si ellos son progresivos en la teoría, no necesariamente constituyen un instrumento idóneo para la redistribución, si no van acompañados de políticas redistributivas a través del gasto público. Por el contrario, si una porción del gasto público se orienta hacia los segmentos más desvalidos de la sociedad se puede, si se maneja eficientemente el gasto, llegar con mucha más precisión a atender necesidades de los segmentos hacia los cuales se quiere hacer gravitar los propósitos redistributivos de la Hacienda Pública. La igualdad de oportunidades se puede restablecer con eficacia si el gasto se orienta hacia áreas específicas donde la igualdad de oportunidades está más comprometida como son la salud, la nutrición y la educación básica.

Desde luego, el gasto público mal orientado puede ser también un instrumento que estimula la mala distribución de la economía. Así acontece cuando el gasto público se orienta hacia actividades suntuarias o hacia grandes obras que solo van a ser utilizadas por las clases privilegiadas de la sociedad. Pero si el gasto público, o al menos una parte importante de él, se orienta a romper ciertos cuellos de botella en el proceso de desarrollo que afectan primordialmente a los sectores más desvalidos, entonces tiene un efecto redistributivo muy eficaz; y, por las razones anotadas, aún más eficaz que los mismos tributos. Esta evidencia se ha documentado con bastante claridad en Colombia y parece ser una constante para los países en vías de desarrollo 8.

Desde luego, la política fiscal considerada de manera aislada no basta por sí sola para producir una redistribución sustancial en la riqueza y del ingreso de las economías en vías de desarrollo. Si se desea avanzar en forma sólida hacia una estructura más justa y más equitativa, es necesario que la política fiscal vaya acompañada de modificaciones estructurales que gradualmente configuren una sociedad más justa y equitativa.

C. LA FUNCIÓN ESTABILIZADORA

La economía clásica consideraba que no era importante ni necesaria la intervención de la Hacienda Pública como instrumento estabilizador de la actividad económica. Antes de la revolución que significó el pensamiento keynesiano se pensaba que el funcionamiento de la economía disponía de unos estabilizadores automáticos que hacían innecesario un papel compensatorio de las finanzas públicas. Esos estabilizadores automáticos eran principalmente los precios, en especial las tasas de interés. Si la actividad económica enfrentaba una situación de desequilibrio inflacionario, las tasas de interés tendían a subir hasta un punto en el que no era atractivo para los capitalistas invertir, con lo cual se reducía la demanda agregada y el nivel de la renta nacional. Como consecuencia de ello los precios tendían de nuevo al equilibrio. Por el contrario, si la situación era de recesión, la tasa de interés caía hasta un punto en el que empezaba a ser atractivo para los empresarios volver a solicitar créditos para invertir de nuevo, con lo cual comenzaba la recuperación de precios y salarios.

Con los trabajos de Keynes el concepto del papel de las finanzas públicas como instrumento estabilizador empezó a cambiar. Se vino a saber –principalmente por la evidencia empírica que arrojó la crisis de los años treinta– que el proceso de ajuste de una economía no es tan automático como se había pensado; que existen restricciones institucionales que hacen que las variaciones de precios, salarios y tasas de interés no sean tan flexibles; y, por último, se puso en evidencia que la razón que mueve al inversionista no es solo la tasa de interés sino también las perspectivas globales de los negocios y las de la rentabilidad del capital a mediano plazo. Puesto que no son automáticos los instrumentos de ajuste se vio, entonces, que las finanzas públicas podían lograr un papel muy importante en los procesos de estabilización, es decir, en reducir las fuerzas inflacionarias o recesivas de la economía.

1. EL CONSUMO Y LA INVERSIÓN

Una economía está en equilibrio cuando el ingreso nacional (Y) es igual a lo que se gasta en consumo (C) más lo que se dedica a la inversión (I). Por eso se habla a menudo de la relación de equilibrio: Y = C + I. Ahora bien: puesto que el consumo es relativamente estable –desde luego, no de manera absoluta– en relación con el nivel de la renta (las familias gastan una proporción relativamente fija de sus ingresos en consumo), el área donde se pueden presentar desajustes más frecuentes es el de la inversión. En teoría, la inversión es igual al ahorro. La magnitud de la inversión es más volátil que el consumo y su magnitud no es de necesidad una proporción relativamente estable del ingreso, como sí lo es el consumo. Puede acontecer, por ejemplo, que el ahorro disponible de la comunidad no se oriente en su totalidad hacia la inversión, porque los inversionistas no encuentran atractivo solicitar créditos cuando las tasas de interés son muy altas o cuando no hallan favorable el clima futuro de sus negocios. En este caso, la relación de equilibrio se ha roto: el ingreso de la comunidad es mayor que la suma de sus consumos más su inversión. Estamos ante un “bache deflacionario”. El Gobierno, mediante el recurso a los instrumentos de las finanzas públicas, puede contribuir a estabilizar la economía reduciendo el bache deflacionario; por ejemplo, puede tomar dinero prestado de los particulares y aumentar la inversión pública, ante la renuencia de los particulares a invertir.