Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

En este trabajo utilizaremos el concepto de Constitución económica para hacer referencia al estudio de las normas fundamentales que ordenan la actividad económica en el marco de una Constitución política.

Esta Constitución económica se ve determinada por los fines del Estado que consagra la Constitución y por la protección de los derechos fundamentales como presupuesto de validez de cualquier medida, también de las económicas. En cuanto a su estructura, la Constitución económica se integra fundamentalmente por principios. El uso de los principios es la forma más democrática de delinear el sistema económico, toda vez que aquellos garantizan la concurrencia de diversas opciones ideológicas y políticas que tienen expresión en medidas económicas concretas; es decir, es una manifestación y garantía del pluralismo. Sostiene Zúñiga Urbina que este tipo de normas –los principios– son las que mejor se adaptan a las constituciones, dada su pretensión de ser ordenaciones generales. Pero añade que la presencia de remisiones normativas dispensa el máximo de flexibilidad y capacidad de adaptación al texto constitucional. Además, la adopción de principios y remisiones da lugar a las negociaciones en el ámbito parlamentario 69.

Se puede afirmar que las constituciones (económicas) integran, por un lado, disposiciones que dan seguridad y orientan la actividad económica y, por otro lado, la afirmación de un programa de reforma social 70. La Constitución económica se integra por todo tipo de normas constitucionales, tanto las habilitantes como las de mandato de intervención; normas orgánicas que buscan institucionalizar el funcionamiento y desarrollo de la economía; los derechos y libertades; y, por último, sobre los principios, valores y fines, que, pese a su alto grado de abstracción, son objeto de interpretación y, por esta vía, se integran al sistema normativo que delimita y da forma a la actividad económica.

3. CONCEPTOS JURÍDICOS ABIERTOS O VAGOS EN LA CONSTITUCIÓN

La naturaleza del lenguaje usado en las constituciones es diferente a la del utilizado en la ley (siendo este, al menos teóricamente, más concreto), y se caracteriza por tener “una amplia vocación de permanencia y no busca[r] tanto prescribir políticas como limitar las opciones que los actores políticos pueden escoger legítimamente, usualmente con techo ideológico abierto” 71. Se utilizan nociones abiertas, vagas, que dejan al intérprete, tanto al legislador como a los jueces, el deber de concretarlas y de definir su alcance.

La adopción de este tipo de fórmulas en la Constitución ha supuesto críticas como la de Herrero Rodríguez de Miñón, quien sostiene que “surge así, en el derecho constitucional, un lenguaje que no es ni descriptivo de lo que existe, ni dinámico, es decir, ese lenguaje que pretende modificar la realidad al suscitar una determinada línea de conducta. Es un lenguaje exclusivamente catártico que se consume a sí mismo en la medida en que da salida a una serie de sentimientos satisfechos al ser expresados” 72. El mismo autor, en su estudio pormenorizado y preciso del alcance del significado que ha dado el Tribunal Constitucional español a algunas disposiciones constitucionales, concluye que las posiciones erráticas de la doctrina son consecuencia de “los compromisos apócrifos tan reiteradamente utilizados por el constituyente como técnica del consenso, que permiten coincidir sobre los términos a costa de discrepar sobre su significado”; y que corresponde al Tribunal prodigar luz sobre el significado y alcance de las mismas, aunque a veces se queda corto o toma posiciones erráticas 73.

Estas valoraciones de Herrero Rodríguez de Miñón, en nuestra opinión, desconocen el valor normativo de la Constitución, en concreto de los contenidos apócrifos, y el valor político de la decisión del constituyente. Este desconocimiento conduce a negar el valor que tienen las cláusulas finalistas como directoras generales de la conducta de los poderes públicos.

Nos parece que las consideraciones de Zúñiga Urbina sobre el contenido de lenguaje vago o indeterminado en los textos constitucionales son acertadas: “no es repudiable la plurisignificación o el empleo de términos que designen ‘compromisos dilatorios’ o ‘apócrifos’ (Schmitt); más bien la ‘lengua de la Constitución’ es fruto de un pacto político que históricamente subyace a la Constitución de origen democrático; obligada a dar cabida como un gran paraguas a todas las visiones ideológico-culturales de una comunidad política” 74.

Es más, el reconocimiento de Schmitt sobre los contenidos apócrifos en el sentido de que su propósito es dilatar y alejar la decisión exige necesariamente “encontrar una fórmula que satisfaga todas las exigencias contradictorias y deje indecisa en una expresión anfibológica la cuestión litigiosa misma”; por otra parte, “tales compromisos apócrifos son verdaderos compromisos en cierto sentido, pues no resultarían posibles si no hubiera inteligencia entre los partidos”; y considera el autor que estos contenidos son apenas naturales si se tiene en cuenta que efectivamente hay un acuerdo respecto de lo fundamental 75. Entonces, no es que haya un defecto o insuficiencia en la formulación constitucional, sino que la indefinición o vaguedad es una necesidad para permitir que la decisión sobre la que no hubo acuerdo se pueda determinar, desarrollar o decidir en el futuro en el marco de la Constitución.

También, por cierto, en el ámbito de la Constitución económica, se utilizan nociones abiertas, vagas, que dejan al intérprete, tanto al legislador como a los jueces, el deber de concretarlos y de definir su alcance. En el caso concreto de España, De Juan Asenjo afirmaba que, en la Constitución de 1978, en materia de Constitución económica, “cualquier entendimiento político, por imperfecto que sea, debe ser bien recibido. Sin duda, éste fue el mayor de los frutos que cabe atribuir a la técnica del consenso, el haber alumbrado un grupo de cláusulas económicas con capacidad de suscitar la adhesión de las principales fuerzas políticas” 76.

El uso de conceptos vagos en el texto constitucional obedece a que “establecen una normativa constitucional imprecisa pero determinante mediante el recurso a conceptos de orden jurídico, pero también sociológico, político, cultural, etcétera, que dota de flexibilidad a la formación constitucional, y permite la evolución de la constitución viva” 77. En esta línea, defiende García Pelayo que la implementación de conceptos abiertos, cuya significación está sujeta a diferentes interpretaciones, sirve a varios objetivos y modelos político-económicos. Esta característica, por tanto, más que como un descuido, un error, o desidia por parte del constituyente, tiene que ser entendida como una virtud del sistema. Esta apertura favorece la pervivencia de la Constitución en el tiempo, su legitimidad y, por supuesto, la pluralidad ideológica que se concreta en decisiones de contenido económico que cada gobierno puede ofrecer o incorporar en su programa. El mismo autor es rotundo cuando afirma que si bien la Constitución establece una serie de normas que dan vida a un sistema jurídico determinado (se refiere al neocapitalista), no puede entenderse que lo imponga. Además, imponer un sistema económico no puede ser el objeto de las constituciones democráticas 78.

La concreción entonces del sistema económico debe estar dada por la ley. A través de este mecanismo, la democracia se pone en funcionamiento y fija los propósitos que una sociedad se fija en un momento dado de acuerdo con su realidad y momento histórico. Para ello se puede dotar de contenido más concreto a los principios, aumentar la claridad de las definiciones, ampliar el alcance de la Constitución a nuevos supuestos de hecho; eso sí, siempre dentro del margen que la misma ha contemplado para ello. Todo esto es producto del ejercicio de la política en un marco democrático. De manera inmediata, parece que la legitimidad para la interpretación y determinación del sistema económico corresponde al legislador. Sin embargo, no se puede perder de vista que los jueces, en especial los constitucionales, cumplen una labor fundamental a la hora de determinar los rasgos del sistema económico.