Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

2. CONSTITUCIÓN ECONÓMICA: ORIGEN, DEFINICIÓN DEL CONCEPTO Y CONTENIDO

Las relaciones entre la Constitución y la economía son naturales. Es un hecho que el fenómeno económico ha acompañado siempre a las organizaciones sociales y que la Constitución es una herramienta poderosa que gobierna los pilares que dirigen dichas organizaciones. Es por ello natural que la Constitución tenga un contenido económico y que se preocupe de regular aspectos que busquen realizar la idea de Estado a través de la administración de los recursos. Dichas relaciones se manifiestan desde diversos puntos de vista. En este estudio son de especial relevancia las cláusulas constitucionales que se refieren al funcionamiento de la economía, a los fines del Estado, al catálogo de derechos fundamentales y a la Administración Pública. Estos contenidos recogidos por la Constitución han sido objeto de estudio y dan lugar a la denominación de “Constitución económica”.

La primera relación entre la ciencia económica y la ciencia jurídica se observa si atendemos a sus objetos de estudio. La economía, como ciencia, busca explicar la realidad y, en esa labor, identifica al derecho como un factor que forma parte de su objeto de estudio. El derecho, dado que no es una ciencia que pretenda hacer un diagnóstico de la realidad, sino transformarla, se vale del conocimiento generado por la ciencia económica para procurar algunas de las transformaciones que persigue. Es una ciencia del deber ser 45.

Los fines de ambas ciencias son sustancialmente diferentes. Los fines que propone un modelo económico dado no tienen que coincidir necesariamente con los fines del Estado. Por otra parte, la interacción de las dos ciencias puede producir incompatibilidades respecto de las medidas que se proponen para alcanzar los fines. Es decir que algunas medidas idóneas (técnicamente) para conseguir los fines del Estado pueden ser rechazadas por el derecho y, en sentido contrario, las normas ajustadas al ordenamiento jurídico pueden ser valoradas como indeseables o inconvenientes desde un punto de vista técnico.

La relación entre la economía y el derecho se consuma en la función del legislador. Los preceptos constitucionales que ordenan el sistema económico deben ser desarrollados por dicha función legislativa y, por lo tanto, las medidas que adopte el legislador deben ser técnicamente correctas (de acuerdo con la ciencia económica); y, por otro lado, también debe asegurarse que ese contenido sea ajustado a los fines del Estado y a los límites constitucionales. Todo esto sin perder de vista la realidad de la situación que se quiere modificar o regular.

El engranaje entre Constitución y economía es complejo porque ambas ciencias parten de presupuestos diferentes y, además, pretenden llegar a fines diversos. La aproximación entre estos dos elementos, fines constitucionales y sistema económico, se debe resolver mediante la interpretación de las normas, ya sea por parte del legislador en su tarea de legislar y concretar o por los tribunales en su labor de resolver los conflictos.

La Constitución económica es un concepto tomado de la sociología, según señala Ehmke, quien sostiene que el concepto ya había sido elaborado por los sociólogos, incluso antes de la Ley Fundamental de Bonn.

La importancia y el desarrollo del concepto en el ámbito normativo se deben al uso del mismo hecho por la Escuela de Friburgo 46. Esta corriente formuló su modelo “correcto” de economía en el marco del concepto de Constitución económica 47. La razón de fondo fue que el modelo ordoliberal necesitaba dotar de valor normativo a ciertos principios económicos capitalistas para hacer viable el proyecto. En el contexto alemán, la existencia de cláusulas de contenido económico en la Constitución de Weimar, la discusión en materia económica para el desarrollo de la Ley Fundamental de Bonn y los estudios y postulados del ordoliberalismo propio de la Escuela de Friburgo fortalecían la idea de la existencia de una Constitución económica 48. Por su parte, Cancio Meliá afirma que la consolidación del concepto se produce en la segunda posguerra 49.

La interpretación del sintagma “Constitución económica” ofrece problemas desde el principio.

El sustantivo “Constitución” sugiere la existencia de normas en el más alto nivel de jerarquía. Schmitt se ocupa de este primer aspecto desde la primera página de su Teoría de Constitución 50.

En el desarrollo histórico, el vocablo “Constitución” contaba con un primitivo contenido de superioridad jerárquica. El derecho canónico y el derecho romano ya utilizaban el concepto de “Constitución” con un sentido que denotaba superioridad o preeminencia de las normas. Durante la Edad Media se utilizó para referirse a la lex terrae contenida en la Carta Magna y, posteriormente, en el siglo XVI, en la teoría política francesa, para referirse a las lois fondamentales 51.

La concepción de una Constitución económica en términos jurídico-normativos implicaría una ruptura con la idea de unidad constitucional 52. La unidad constitucional se vería comprometida en la medida en que cabría contraponer Constitución económica y Constitución política. La adopción de una Constitución económica de contenido normativo implicaría que las normas constitucionales que le dan forma actuarían como baremo de constitucionalidad respecto de todas las leyes y normas de rango inferior que pretendieran gobernar el sistema económico; estas normas deberían ser compatibles con la Constitución económica y, por consiguiente, con el modelo económico adoptado por ella. Ahora bien, lo cierto es que cualquier norma debía ser armónica y compatible con la Constitución política (única) y no con un modelo económico concreto 53, como ya había dicho Scheuner. Por lo demás, la identidad entre la Constitución económica y la Constitución política solo podría presentarse en un modelo constitucional como el soviético, pero no sería admisible tal entendimiento en otro tipo de constituciones 54.

Bassols Coma plantea una aproximación completa al concepto de Constitución económica. A su juicio,

Desde una perspectiva dogmática se recurre a la expresión Constitución económica, categoría conceptual que emerge históricamente para caracterizar el moderno constitucionalismo en cuyo seno parece albergarse un cierto dualismo: la Constitución política, que sería un estatuto jurídico fundamental del poder político o de las relaciones políticas entre el Estado y los ciudadanos; mientras que la Constitución económica atendería a la ordenación jurídica de las estructuras y relaciones económicas en las que no sólo están implicados los ciudadanos, sino también, y de manera creciente, el propio Estado en su función de protagonista del desarrollo de la vida económica 55.

Por su parte, Rodríguez Bereijo define la Constitución económica, dogmáticamente, como la manera de:

… designar el conjunto de normas e instituciones jurídicas que, garantizando los elementos definidores de un determinado sistema económico, establecen un modelo o forma de funcionamiento de la economía en cuanto a la organización, reparto de poder de las instituciones y delimitación de la actividad estatal asegurando las funciones de los individuos y de los grupos sociales en que se integran y configuran, por eso mismo, un determinado orden económico 56.

Valiéndonos de la doctrina crítica de Ehmke podemos decir que la creación de una categoría dogmática denominada “Constitución económica” respondía en su momento a la separación entre Estado y sociedad. El entendimiento de una Constitución económica, por contraposición a la Constitución política, necesariamente nos obligaría a tomar como punto de partida, según muestra el autor, la separación de estas dos esferas 57. En este mismo sentido, García Cotarelo sostiene que la construcción teórica de la Constitución económica corresponde a un vestigio de la ya superada doctrina que distinguía entre Estado y sociedad 58.