Jairo Andrés Castaño Peña - Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho

El tema de los conceptos jurídicos indeterminados ha sido desarrollado en especial por la doctrina administrativista en el marco del control de la discrecionalidad administrativa. Sus construcciones teóricas tienen por objeto la limitación de dicha discrecionalidad, mientras que, en nuestro campo, el propósito de dicha apertura es más bien identificar el sistema económico. En esa medida, hablar de conceptos jurídicos indeterminados puede conducir al error de aplicar los supuestos de esta teoría a la interpretación constitucional. La teoría de los conceptos jurídicos indeterminados tiene por objeto la definición de tales términos, las competencias para decidir su contenido y, en general, su eficacia dentro del ordenamiento jurídico; mientras que el objetivo de la indeterminación constitucional es mantenerse de esta manera, actuar como garantía de la apertura, del pluralismo y de la vocación de la Constitución para adecuarse a las necesidades de cada generación y momento histórico.

Parejo Alfonso se expresa con claridad al respecto y afirma:

El marco en que consiste, así, en último término la “Constitución económica” está compuesto por preceptos con diferente ubicación sistemática en la Constitución y, en correspondencia con tal dispersión a lo largo de la misma, de naturaleza, consistencia y eficacia jurídicas heterogéneas, que, sobre ellos, emplean conceptos más que indeterminados (en el sentido que la expresión tiene en el derecho administrativo), abiertos, carentes de rigor y precisión jurídicos 92.

4. UNA CONSIDERACIÓN SOBRE LA NEUTRALIDAD DE LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA

Por otra parte, la neutralidad de la Constitución en materia económica ha sido uno de los temas más polémicos en el desarrollo del concepto de Constitución económica.

La primera idea que se formula al respecto es simple: la Constitución es neutra en materia económica . Sin embargo, no se debe perder de vista que todas las decisiones por las que el texto constitucional se haya decantado terminan por ser determinantes de un modelo económico, pudiendo haber tanto beneficiados como perjudicados por las decisiones adoptadas desde lo más alto del sistema normativo. Así pues, la regulación del derecho de propiedad privada, o simplemente el silencio de la Constitución sobre algún aspecto de la vida económica, como la libertad de empresa, constituye en definitiva una toma de postura. Por lo tanto, partimos del supuesto de que materialmente ninguna Constitución es neutral.

A propósito de esto, Baquero Cruz considera que una Constitución no puede ser neutral en materia económica, al igual que sería un contrasentido hablar de Constitución apolítica, puesto que la decisión constitucional es en todo caso el producto de una elección ideológica 93.

La previa afirmación de la neutralidad de la Constitución económica obedece a su reconocimiento en el seno del Tribunal Constitucional Federal alemán. El Tribunal sostuvo que la Constitución no garantiza un sistema de “economía social de mercado”, y, por tanto, nunca ha utilizado como parámetro de constitucionalidad dicho modelo económico; en vez de eso, el Tribunal afirmó que la Constitución no se decidió por un determinado sistema económico, y proclamó la neutralidad político-económica 94.

De esta forma, el Tribunal ha establecido que la Ley Fundamental no dispone la alineación de la voluntad del constituyente con un determinado sistema económico. La objetivación en dicho sentido condicionaría y vincularía la interpretación de los derechos fundamentales, a la vez que comprometería al Estado con doctrinas específicas y con las “correspondientes concepciones acerca de la política de ordenación óptima o adecuada” 95.

Sin embargo, la neutralidad de la Constitución, entendida como un presupuesto, es una forma de interpretar la apertura constitucional. Es decir que, si partimos de la noción de que la Constitución es neutra en materia económica, esa neutralidad solo puede ser entendida de acuerdo con el grado “real” de apertura que la Constitución tenga, es una abstracción. En ese orden de ideas, la neutralidad como concepto y presupuesto de partida solo tiene utilidad para comparar una Constitución con otra o una interpretación de la Constitución con otra interpretación, pero no sería útil como parámetro de constitucionalidad. Así, Papier, cuando hace referencia a la configuración de la propiedad en el sistema alemán, sostiene que la Constitución no se puede entender como neutra, dado que la configuración de la propiedad es de carácter mixto y, en esa medida, no se podría reemplazar el sistema económico por uno de economía centralizada o planificada 96. Sin embargo, esta imposibilidad realmente corresponde al grado de apertura constitucional más que a un problema de neutralidad, según nuestra forma de entenderlo.

Ahora bien, el mismo autor sostiene que en lo que sí viene a ser neutral la Ley Fundamental es respecto de los agentes económicos y su comportamiento en el mercado. Es decir, dado que el marco del sistema económico se establece a través de libertades, el comportamiento de los agentes en dicho marco es libre y, en consecuencia, se puede inferir la neutralidad de la norma constitucional 97. Mas esta neutralidad de la que habla Papier es diferente de la neutralidad que se pretende predicar de la Constitución respecto del sistema económico.

Una norma será constitucional si se ajusta a la Constitución, pero el elemento de neutralidad no forma parte del parámetro ni se pueden derivar consecuencias de esa abstracción. Por el contrario, lo que salta a la vista es que la Constitución, y sobre todo la interpretación, obedecen al grado real de apertura y a la posición ideológica del productor de la norma, ya sea el legislador o, incluso, el juez en su función de intérprete. Por tanto, desde el punto de vista del sistema económico, lo relevante es la apertura de la Constitución, en el sentido de las múltiples posibilidades que puede albergar, y no la neutralidad.

5. LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

a. ORIGEN DE LA NOCIÓN DE ESTADO SOCIAL DE DERECHO

La aparición del Estado social se debe entender teniendo en cuenta el contexto existente en un determinado momento. A grandes rasgos, hemos analizado los problemas generados por el ejercicio de las fuerzas económicas bajo un Estado liberal relativamente ausente y con un poder limitado con relación al mercado y a la actividad económica.

La burguesía desarrolló su propia cultura basada en el racionalismo, la Ilustración y la unificación del orden jurídico durante el siglo XIX. Su cultura podía extenderse a una mayor parte de la población si la comparamos con la cultura de la nobleza y, en consecuencia, significó un progreso hacia la construcción de la comunidad nacional. Sin embargo, el acceso a los bienes generados por dicha cultura continuó siendo muy limitado por parte de las clases más bajas de la población (muy numerosas). Estas clases bajas, pese a ser el sustento de la actividad económica, no participaban del progreso 98. Puede afirmarse sin temor a errar que las condiciones sociales generadas en el marco del capitalismo liberal comprometían el ejercicio de la libertad. Esta fue una de las principales críticas formuladas contra el Estado liberal burgués, que resultaron determinantes en la evolución hacia el Estado social.

La situación de precariedad en materia laboral, a la que hicimos referencia en el estudio de los principales rasgos del Estado de derecho de corte liberal, empezó a cambiar a finales del siglo XIX. En particular, en Alemania, con el gobierno del príncipe Otto von Bismark, cuando se crearon, en beneficio de los trabajadores, el seguro de enfermedad y el seguro de accidentes laborales; además, se organizó un sistema de pensiones 99. La implementación de estos seguros resultó un elemento fundamental del desarrollo del Estado social de derecho ya que, por un lado, dignificó la actividad productiva, y por otro, aseguró el bienestar de la población. Los aportes para los seguros se compartían entre patronos, empleados y Estado, y actualmente son una expresión de los principios de solidaridad y responsabilidad propios del Estado social.