Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

Campo organizacional

Lo anterior nos lleva directamente al cuarto nivel que debe considerarse para efectos de establecer el patrón de cambio de la educación superior tras haber revisado el contexto, la institución y las organizaciones como actores colectivos, es decir, el campo organizacional o sistema nacional conformado por las organizaciones.

En este nivel no interesan las organizaciones como actores individuales, sino el sistema como juego coordinado, la gobernanza del sistema y su desenvolvimiento de conjunto entre los polos identificados por el clásico triángulo de Clark (1983, p. 143). Scott señala que pensar en términos de “campo” significa pensar en un juego con reglas, jugadores, apuestas, competencia y disputas. Es decir, no un espacio social plácido y bien establecido, sino arenas donde hay conflictos, en las cuales los jugadores buscan promover sus intereses y algunos son capaces, por un momento, de imponer a los demás su propia interpretación de las reglas del juego; en donde hay además posiciones jerárquicamente distribuidas entre organizaciones de individuos y una continua lucha entre titulares y contendientes por la ocupación de estas posiciones (Scott, 2014, pp. 221-225). En cuanto al enfoque organizacional, la noción de campo fue introducida por DiMaggio y Powell (1983) para referirse a aquellas organizaciones que agregadamente configuran un campo institucional, que incluye a los principales proveedores, los consumidores, las agencias regulatorias y otras organizaciones que producen similares productos y servicios.

La noción de “sistema nacional” que hemos venido utilizando en diversos trabajos anteriores (Brunner, 2013a, 2010, 2009 y 2006a) se aproxima a esta de campo organizacional pero introduce más centralmente las nociones clarkianas de coordinación, integración, autoridad y cambio (Clark, 1983); la idea del Estado evaluativo (Neave, 2012) y regulador (Levy-Faur, 2011) y nociones provenientes del análisis de stakeholders (partes interesadas) y del enfoque de economía política de la educación superior (Schuetze y Álvarez, 2012; Jongbloed, Enders y Salerno, 2007; Jongbleod, 2004).

De hecho, el análisis interpretativo de la evolución de la educación superior chilena ofrecido en la primera parte de este capítulo se basa precisamente en el empleo de estas diversas perspectivas, en particular, los cambios ocurridos en las formas de gobernanza, coordinación y autoridad a nivel del sistema (Brunner, 2011b y 2009). Como se mostró, durante el último medio siglo han ocurrido importantes cambios en dichas formas y no solo en torno a los hitos más salientes, al mismo tiempo que el campo ha ido adquiriendo una nueva fisonomía por la multiplicidad de actores, la evolución de la división del trabajo y el ordenamiento jerárquico de las instituciones con respecto a rankings de prestigio y la clasificación académico-administrativa de las organizaciones (Brunner, 2013b).

La argumentación del equilibrio puntuado que tocamos brevemente más arriba, apoyada en la idea de procesos dependientes de la trayectoria ( path dependent ), podría aplicarse igualmente a la evolución de los sistemas nacionales de educacional superior. ¿En qué sentido? En el sentido de que el momento cuando algo ocurre o el orden en que diversos procesos se desenvuelven pueden en sí ser una parte extremamente importante de la historia causal (Pierson, 2000). En este contexto, las instituciones aparecen como el legado de procesos históricos concretos a lo largo de cuya trayectoria adquieren estabilidad y continuidad, interrumpidas en el largo plazo por crisis externas según el modelo evolutivo del equilibrio puntuado (Thelen, 2002, pp. 98-100). Se trata entonces de secuencias autorreforzantes basadas en retornos crecientes a la trayectoria y de secuencias reactivas o cadenas de eventos temporales causalmente conectados entre sí (Mahoney, 2000). Así, cada evento reacciona a los que le anteceden. Puede decirse que en el caso chileno, la formación y el desarrollo de un régimen mixto de provisión de educación terciaria, con alta participación de organizaciones privadas sin fines de lucro financiadas directa o indirectamente por la renta nacional, han ocurrido de una manera tal que refleja ambos tipos de mecanismos. Por un lado, una coyuntura inicial a fines del siglo XIX en el momento en que el Estado chileno admite la coexistencia (subordinada) de una Universidad Católica junto a la Universidad de Chile (Krebs, Muñoz y Valdivieso, 1994, tomo I), coyuntura que da lugar a una trayectoria a lo largo de la cual el Estado va encomendando la tarea formativa de elites y profesionales a un pequeño número de universidades estatales y privadas (confesionales y no confesionales) pero en crecientes condiciones de igualdad entre ambos tipos de universidades, igualdad que se reconoce e instrumenta oficialmente a partir de mediados del siglo pasado. La secuencia de decisiones adoptadas durante este decurso constituye un proceso dependiente de la trayectoria, el cual luego se refuerza en la coyuntura de la reforma de 1981 y se consagra, profundiza y proyecta por la convergencia de los procesos de masificación y diferenciación de la educación superior que ocurren tras la recuperación de la democracia.

El desarrollo institucional de la educación superior chilena (es decir, la educación superior como institución) asimila este arreglo básico dotándolo de una amplia legitimidad, como puede verse en Los desafíos de la educación superior chilena: informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior , donde se sostiene: “El Consejo pudo constatar que los sistemas de educación superior en el mundo —con niveles de variada intensidad— son mayoritariamente mixtos. En cada uno de ellos proveen educación superior tanto instituciones estatales, como instituciones particulares o privadas. Así ha ocurrido históricamente en Chile cuyo sistema de educación superior se ha desarrollado a partir de dos grandes y tradicionales instituciones, la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica. Nuestro sistema posee una matriz mixta que el Consejo considera valioso preservar. Esa matriz permite que el sistema de educación superior exprese la diversidad de la cultura nacional. […] En otras palabras, la práctica histórica sostenida durante casi un siglo muestra que en el sistema de educación superior chileno el Estado ha reconocido, mediante leyes y diversas prácticas de financiamiento, que las instituciones privadas, bajo ciertas condiciones, pueden tener una clara orientación pública conforme a las dimensiones que se identificaron en el informe de avance” (Consejo, 2008, pp. 12 y 15).

De modo que este arreglo de economía política y un régimen (mixto) de provisión se ha vuelto inseparable de una trayectoria más que secular del campo organizacional, dando origen a una matriz institucional que hoy se manifiesta en las tres dimensiones clave de la institución: regulativa, normativa y cognitivo-cultural.

Por otro lado, la idea de coyunturas críticas o decisivas —en este caso, hitos o encrucijadas en que la continuidad de la trayectoria de reproducción institucional es puntuada o interrumpida— debe formar parte de nuestras conclusiones cualquiera sea el modelo interpretativo que se use. Efectivamente, tales coyunturas — descritas en las secciones iniciales de este capítulo y fechadas según el año de su ocurrencia— son imprescindibles para entender el patrón evolutivo y sus inflexiones, aunque no lleguen a alterar los determinantes más profundos del régimen de provisión. Como señala un autor, “la importancia de los shocks o crisis no puede subestimarse. Proveen en esencia la ventana abierta para la acción de los actores relevantes” (Pump, 2011).

Durante los períodos normales —de cambio incremental en los márgenes del sistema y la política—, la construcción de la agenda de asuntos de la educación superior muestra un grado relativamente alto de continuidad, como se observa en Chile, por ejemplo, con posterioridad a 1990 y hasta 2010. Luego veremos que esta afirmación no es incompatible con discontinuidades en los resultados o efectos de las políticas. En cambio, en las coyunturas críticas se producen transformaciones abruptas y de magnitud, como ocurre con la intervención de las universidades en 1973 o con la reforma de 1980-1981. Sin embargo, de allí no se sigue una identificación automática entre hitos o coyunturas críticas y cambios revolucionarios o de magnitud en la trayectoria del sistema. Al menos no parece ser este el patrón de cambios observado en la educación superior chilena.