Andrés Bernasconi - La educación superior de Chile

Por lo pronto, no es fácil clasificar el tipo de cambios producidos por la reforma de 1967 como un momento de puntuación o interrupción del equilibrio estructural previo. En efecto, la trayectoria de economía política del sistema sale intocada igual que el régimen de provisión y las principales organizaciones. Tampoco se trató de un cambio exógeno sino, más bien, de un shock interno, productocomo vimos— de un conflicto inicial dentro de las universidades católicas y su resolución mediante una reorganización de fuerzas entre la oligarquía académica tradicional, las elites académicas modernizadoras emergentes y las elites del movimiento estudiantil. No es esta pues, propiamente, una coyuntura de cambio de política pública, sino de cambios en las organizaciones y su gobierno, comportamiento y relación con la sociedad y diferentes partes interesadas. Es decir, la reforma de 1967 modifica la gobernanza de las organizaciones individualmente consideradas, pero no del sistema. Y acelera, según se mostró en su momento, el proceso de tránsito de universidades de elite tradicionales a modernas y una fuerte expansión inicial de la matrícula.

Por el contrario, el cambio producido en el campo organizacional de la educación superior en torno a 1989-1990 con el comienzo de la transición y el restablecimiento de la democracia, sin ser un shock externo ni dar lugar a un cambio de la base de la economía política del régimen de provisión, desencadena, sin embargo, por vía de políticas públicas, una serie de cambios incrementales y mutuamente reforzantes que originan un intensa masificación y luego universalización del acceso a la educación terciaria. Y, eventualmente, a un nuevo shock interno y externo con las protestas estudiantiles de 2011, que en los años siguientes lleva a una impugnación y deslegitimación del paradigma dominante de política vigente hasta ese momento, junto con dar paso a una disputa ideológica sobre el cambio de dichas políticas y a un conjunto de tensiones relativas a sus orientaciones y contenidos futuros (Brunner, 2013c; Sanhueza, 2013; Sanhueza y Atria, 2013).

Políticas

Los cambios de las políticas públicas desplegadas durante el período bajo estudio son la dimensión que viene a completar nuestro marco de análisis junto con los cambios de contexto, de la institución, las organizaciones y el campo organizacional. Desde la perspectiva aquí adoptada, interesa particularmente determinar el patrón de cambios de y en las políticas de educación superior durante los últimos 50 años: desde la política por omisión en la década de 1960, que se limitaba al mecenazgo presupuestario anual, pasando por la intervención y vigilancia de las universidades durante la dictadura y el intento de reemplazar la política pública por la competencia en los mercados relevantes introducido con la reforma de 1980-1981, hasta el gradual desarrollo de un Estado evaluativo y regulador que busca conducir el sistema a distancia prevaleciente en la actualidad (Krücken, 2011) y su cuestionamiento por el movimiento estudiantil y otros actores del campo.

La pregunta que nos planteamos es la siguiente: ¿por qué y cómo cambian estas políticas? Según sostienen Goodin, Rein y Moran (2008, p. 24) “las políticas cambian por variadas razones. Porque cambian los problemas y los entornos, porque mejoran las tecnologías, se alteran las alianzas, el personal clave va y viene o poderosos intereses entran a tallar”. Y hay más: cambian las orientaciones de las políticas, sus instrumentos, procedimientos e ideas; cambian los climas de opinión, las mayorías parlamentarias, los procesos de toma de decisiones, la influencia relativa de grupos tecnoburocráticos en competencia, las interpretaciones, los discursos y los marcos interpretativos de los actores del campo organizacional.

A lo largo del extenso período bajo revisión, sin duda, las políticas dirigidas a la educación superior variaron de muchas formas. ¿Hubo a pesar de ello algún elemento de continuidad básica como a veces se postula, particularmente para el período de 1990 a 2011? ¿Puede aplicarse el modelo del equilibrio puntuado y la dependencia de la trayectoria también a las políticas? ¿Cuánto influyen las ideas y cuánto los intereses de las coaliciones que pugnan en la arena donde se generan las políticas de educación superior? ¿Quiénes son los principales responsables de la generación de las políticas: los políticos y parlamentarios, los burócratas superiores e intermedios del Estado, los expertos académicos, las redes internacionales de consultores y policymakers , los grupos de presión y lobby , los movimientos sociales? La experiencia chilena ofrece una amplia plataforma de información y estudios de caso. Pero su interpretación requiere contar con un adecuado marco de conceptos. Para este efecto aprovecharemos el enfoque elaborado por Hall (1993), luego ampliamente comentado por Campbell (2002), Hay (2008) y otros.

De acuerdo con este enfoque —de cambio de las políticas públicas por aprendizaje social—, hay cambios cuando estos son producto de ajustes o modificaciones de los objetivos e instrumentos que resultan de la experiencia pasada y nueva información. Hall (1993, p. 278) postula que los ideales y metas de los hacedores de políticas se conforman principalmente a la luz de lo que algunos autores denominan “legados de políticas” o “reacciones significativas” frente a políticas pasadas. Enseguida, afirma que los actores principales del aprendizaje son expertos o cuerpos tecnoburocráticos especializados en determinados campos de políticas públicas. Por último, que el Estado posee un importante grado de autonomía para actuar con independencia de presiones sociales. Bajo estos supuestos, Hall distingue tres tipos de cambios de políticas: de primer orden, consistentes en cambios menores, de calibración de los instrumentos habituales de la política, como ocurre cuando se modifica el monto de un subsidio empleado por la política sectorial; de segundo orden, cuando se cambian las técnicas empleadas para alcanzar cierto tipo de objetivos de política pública, como ocurre cuando se abandona un subsidio no condicionado y se introduce un convenio de desempeño o una asignación por resultados; de tercer orden, por ejemplo, al producirse un desplazamiento radical de un objetivo por otro, dando lugar a cambios en los tres órdenes mencionados: de calibración de los instrumentos, de los instrumentos mismos y de los objetivos (o su jerarquía) que guían la política 17.

Las políticas implementadas en Chile dentro del campo de la educación superior durante el último medio siglo muestran cambios de los tres órdenes indicados. Primero, cambios pequeños, incrementales, de calibración de instrumentos casi continuamente, por ejemplo, en el presupuesto nacional y más recientemente en el afinamiento de ciertas regulaciones. Enseguida, cambios instrumentales de segundo orden, visibles particularmente en la evolución de los programas de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior (MECESUP), donde la experiencia adquirida en un ciclo anterior del programa da lugar a aprendizajes que permiten innovaciones en la siguiente etapa (López et al. , 2011). Finalmente, cambios mayores, motivados por la adopción de un nuevo paradigma de políticas, como el paso de una política típica de Estado benefactor en los años previos al golpe militar hacia una política neoliberal y de Estado subsidiario entre 1980 y 1989. Con posterioridad, durante los gobiernos democráticos, las diferentes y sucesivas administraciones impulsan cambios dentro de un paradigma sostenido en común —de Estado evaluativo y regulatorio, como se argumenta en el cuerpo de este capítulo—, cambios de primero y segundo orden, por tanto, pero que por su efecto combinado en ocasiones resultaron ser cambios de magnitud mayor, como la masificación del acceso y el tránsito a una educación superior universal o, en el último tiempo, la redefinición del balance entre gasto público y privado que “desprivatiza” la economía política del régimen mixto de provisión existente. Dentro del concepto más amplio de gobernanza, coordinación y regulación que hemos usado aquí, merecería un punto aparte el análisis de los cambios de las políticas impulsadas por actores distintos al gobierno nacional, como la Comisión Nacional de Acreditación de Chile (CNA) y otros organismos públicos, o el CRUCH y otras asociaciones que participan en la formulación e implementación de políticas sectoriales especializadas.