Rocío Serrano - Derecho civil bienes

En cuanto a si son embargables, se afirma que, en términos generales, los bienes fiscales pueden ser objeto de la persecución judicial por parte de los acreedores de la administración, respetando las excepciones legales, entre las que se encuentran las del Artículo 594 del Código General del Proceso, según el cual son inembargables los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las regalías, los recursos de la seguridad social, entre otros.

• Desafectación del bien de uso público. Los bienes públicos pueden convertirse en fiscales y lograr de este modo su enajenación mediante la figura de la desafectación. Según el Artículo 313 numeral 7 de la Constitución Nacional, concordante con el Artículo 6 de la Ley 9 de 1989, la desfectación de un bien fiscal corresponde al Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde.

Los bienes fiscales se clasifican en fiscales propiamente dichos es decir, los que puntualmente sirven para desarrollar la actividad burocrática, y los fiscales del espacio público, como las fachadas, balaustradas y escaleras de ingreso a los edificios públicos. Finalmente encontramos los bienes fiscales adjudicables, entendiendo por estos últimos los baldíos, cuyo régimen se expondrá a continuación.

1.4.5.3 Bienes baldíos

Como su finalidad es ser adjudicados a personas naturales o jurídicas que cumplan los requisitos legales, se conocen como bienes fiscales adjudicables. Según el Artículo 44 del Código Fiscal, los baldíos son “todas las tierras situadas dentro de los límites territoriales del país que carecen de otro dueño, y las que habiendo sido adjudicadas con ese carácter, hubieren vuelto al dominio del Estado por causas legales” 37

Estos terrenos se ubican en la zona rural, en la que, durante siglos, el Estado colombiano ha sido dueño de enormes latifundios. Lamentablemente, después de tantos años, la extensión de esta propiedad no es clara debido a la falta de un inventario que permita conocer el número de hectáreas de baldíos y su localización. Lo anterior, ha originado la pérdida de estos terrenos en manos de particulares inescrupulosos con el consecuente perjuicio para los eventuales adjudicatarios campesinos.

Precisamente, una de las intenciones de la Ley 1579 de 2012 por la cual se expide el nuevo estatuto de registro de instrumentos públicos es ubicar los baldíos y proceder a la apertura de su correspondiente matrícula inmobiliaria, incluyendo a los que se encuentran en el sistema de Parques Nacionales. Esta saludable medida dará cuenta del número de hectáreas y de la localización de estos bienes, de manera que sea posible preservar su naturaleza jurídica y fiscalizar su asignación y explotación. Respecto a los ecosistemas ubicados en el área de Parques Naturales, el Artículo 57 de la mencionada Ley, ordena que se proceda a la apertura del correspondiente folio que incluya todos los bienes ubicados dentro del área protegida, una vez que el Ministerio del Medio Ambiente lo solicite mediante resolución administrativa.

Según la misma norma, si en el área correspondiente al registro existieran terrenos adquiridos por particulares, quedarán a salvo siempre que se trate de títulos de propiedad adquiridos de acuerdo con las leyes agrarias y que se encuentren previamente inscritos en el registro inmobiliario. En estos casos, dice la Ley, el Sistema de Parques Nacionales Naturales deberá solicitar la inscripción en el folio correspondiente de la limitación al dominio, sin explicar la Ley en qué consiste dicha restricción. Podría tratarse del permiso previo para vender, o cualquier medida relacionada con la especial reglamentación ambiental de nuestro país que garantice al Estado la vigilancia sobre la integridad del ecosistema; y aunque la Ley 1579 de 2012 no hace especial referencia a ello, esa limitación al dominio puede estar relacionada con el Artículo 330 de la Carta Política según el cual se exige la participación de los grupos indígenas y de las comunidades afro descendientes cuando el Estado adopte decisiones sobre la explotación de los recursos naturales existentes en sus territorios, y con el Artículo 6 del Convenio 169 de 1989 emitido por la Organización Internacional del Trabajo y suscrito por Colombia, mediante el cual se establece la obligación estatal de realizar la consulta previa a los pueblos indígenas. De esta manera se evitaría que la construcción y desarrollo de proyectos privados vulnerara el medio ambiente o los intereses superiores de grupos humanos especialmente protegidos.

Ahora bien, en caso de que el terreno solicitado se encuentre dentro de los parámetros legales, el interesado en adquirirlo debe adelantar las diligencias y cumplir los requisitos que se explican a continuación.

• Adjudicación de baldíos a particulares. La Ley 160 de 1994 en concordancia con el Decreto 2363 de 2015 regula la adjudicación a particulares de los predios que se encuentran en la zona rural, donde no existen redes de servicios públicos ni asentamientos humanos organizados, sino terrenos aptos para la explotación agrícola o ganadera.

El propósito de la Ley 160 de 1994, aun vigente en el sistema jurídico actual, es adjudicar el terreno a personas jurídicas de derecho público, empresas comunitarias o cooperativas campesinas, o al pequeño campesino, que previamente ha explotado una buena extensión del terreno solicitado al INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras). La medida del terreno, a la que se le da el nombre de “Unidad Agrícola Familiar” –UAF-, dependerá de su ubicación según las políticas poblacionales o económicas del Estado. Si es persona natural, el beneficiario será un colono de escasos recursos, no terrateniente o persona acaudalada que pretenda parcelar o explotar la tierra a nivel industrial. Lo anterior, porque la Ley 160 está inspirada en el deber estatal de la promoción a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de “mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”, con la meta de “consolidar la paz y lograr la justicia social. Idéntico propósito expone en sus consideraciones el Decreto 2363 del 7 de diciembre de 2015, cuya finalidad es “atender de manera especializada la ejecución de las politicas de ordenamiento social de la propiedad”. Este mismo Decreto, centralizó la administración institucional de tierras en Bogotá, y creó la Agencia Nacional de Tierras –ANT-, que reemplazó al INCODER y asumió sus funciones junto con otras indicadas en la norma.

Hay que tener en cuenta que la ubicación del baldío indicará al colono cuál es la autoridad a la que debe dirigirse para reclamar la propiedad. A raíz de la promulgación de la Ley 1448 de 2011, conocida como “Ley de víctimas y de restitución de tierras”, si el predio se encuentra en zona de conflicto armado y se trata de una victima del despojo y desplazamiento, debe recurirse al procedimiento allí señalado respetando los requisitos de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 0019 de 2012; y si el bien está localizado en zonas rurales ajenas al conflicto, el interesado deberá recurir a la Agencia Nacional de Tierras para solicitar la adjudicación por resolución administrativa. A continuación se explicará cada una de estas vías.

• Explotación de baldíos por víctimas del conflicto armado. Según Ley 1448 de 2011, conocida como Ley de víctimas y de restitución de tierras, si el despojo o el desplazamiento forzado interrupió los términos de explotación económica de un baldío, la víctima deberá informar del hecho a cualquiera de las siguientes autoridades: Personería Municipal, Defensoría del Pueblo, Procuraduría Agraria, Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, o a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar, entre ellas, que se registre el despojo o el desplazamiento para que no se tenga en cuenta el término de explotación que realice el despojador y que, en cambio, se respete el plazo de explotación que llevaba el campesino, siempre que el despojo se haya producido después del 1 de enero de 1991, que es el plazo de aplicación de las medidas de protección de la Ley 1448 de 2011.