Elizabeth Salmón - Introducción al sistema interamericano de derechos humanos

La Carta de la OEA estableció que habría una Comisión Interamericana de Derechos Humanos para promover la observancia y defensa de los derechos humanos, y para servir como órgano consultivo de la organización. Asimismo, estableció que una convención interamericana regularía sus competencias y funciones16. Sin embargo, no fue sino a partir de 1959 que los Estados americanos decidieron crear un órgano de supervisión. Todo ello con la intención de que los compromisos asumidos voluntariamente en la Declaración Americana no se agotaran en una mera declaración de principios, sino que impactaran positivamente en la promoción y el respeto de los derechos humanos en la región americana.

La CIDH fue creada mediante una resolución expedida durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones de Exteriores celebrada en Santiago de Chile17. El hecho de que se tratara de una Reunión de Consulta y no de un encuentro regular pone de manifiesto que su establecimiento fue una reacción a la Revolución cubana y a la latente posibilidad de que la dictadura de Rafael Trujillo en República Dominicana asesinara a Rómulo Betancourt, presidente de Venezuela y uno de sus más grandes críticos (González, 2013, p. 31). La creación de la comisión representó un paso trascendental para la configuración del actual sistema interamericano.

Ahora bien, debemos destacar que, dado que la CIDH no era un órgano jurisdiccional, se resaltó la necesidad de contar con una Convención sobre Derechos Humanos, y con una Corte Interamericana de Protección de los Derechos Humanos y otros órganos adecuados para su tutela y observancia. La elaboración del tratado fue encargada al Consejo Interamericano de Jurisconsultos18 de la OEA, tarea que, como se sabe, tardaría diez años en cumplirse.

El primer Estatuto de la Comisión, aprobado el 25 de mayo de 1960 por el Consejo de la OEA, estableció que esta quedaba constituida como una entidad autónoma de la OEA y que su mandato sería el de promover el respeto de los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. El 29 de junio se eligieron a sus sietes miembros y a Rómulo Gallegos como su primer presidente. La CIDH se reunió por primera vez en Washington DC entre el 3 y el 28 de octubre de 1960.

En sus inicios, no tenía la facultad de conocer denuncias sobre violaciones de derechos humanos en casos específicos, sino que «[l]as primeras actividades de la Comisión se circunscribieron entonces al diálogo con autoridades de gobierno y al monitoreo de la situación de los derechos humanos en contextos de ruptura del régimen democrático-constitucional» (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 149). Sin embargo, ello no impidió que la comisión llegara a recibir diversas denuncias y que, finalmente, decidiera emplearlas como base para la elaboración de informes sobre países, y que solicitara información a los Estados involucrados en algunos casos (González, 2013, pp. 32-33). En 1961, comenzó a realizar visitas in loco para observar la situación general de los derechos humanos en un país o para investigar una situación particular19.

La consolidación de mecanismos de peticiones individuales en el ámbito europeo y universal de derechos humanos impulsó a los Estados miembros de la OEA a modificar el Estatuto de la Comisión durante la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, celebrada en 1965 (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 151). A partir de ese momento, se autorizó a la CIDH a recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se alegaban violaciones a los derechos humanos20. En 1967, la Carta OEA fue reformada por primera vez con el Protocolo de Buenos Aires, el cual le otorgó a la CIDH la categoría de órgano principal de la OEA21. Siguiendo con lo establecido en la Resolución XXII de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria de 1965, la CIDH comenzó a publicar su Informe Anual.

El rol de la CIDH como órgano de la OEA y del SIDH se ha ido consolidado progresivamente. Las actividades que realiza en la actualidad no son las mismas que desempeñaba en sus inicios. La situación de derechos humanos en los países de la región exigió que se le dote de diversas funciones como, por ejemplo, el procesamiento de peticiones sobre casos individuales y el otorgamiento de medidas cautelares.

4. El primer tratado de derechos humanos en la región: la Convención Americana sobre Derechos Humanos

Desde los inicios mismos de la OEA, se impulsó la idea de contar con un tratado de protección de los derechos humanos. Durante la década de 1960, junto con el desarrollo de la CIDH, varios órganos y Estados americanos trabajaron en la preparación de un instrumento regional que reuniera y consagrara los derechos y las garantías fundamentales del ser humano22.

Con este propósito, del 7 al 22 de noviembre de 1969, se llevó a cabo, en San José de Costa Rica, una Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos en la cual participaron delegados de 19 Estados americanos23. Como resultado de dicha conferencia se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, Convención Americana o CADH)24, la cual incluyó un catálogo de derechos humanos que los Estados parte se comprometían internacionalmente a respetar y garantizar, creó la Corte IDH y fortaleció el trabajo de la CIDH.

A partir de la CADH, se reconoce de manera convencional la facultad de la CIDH para recibir denuncias individuales y, a su vez, se le otorga la posibilidad de remitir casos contenciosos a la Corte IDH. Por ello, en este tratado también se establecen de manera precisa los órganos del sistema interamericano (CIDH y Corte IDH), sus atribuciones y procedimientos.

Adicionalmente, la Convención creó un régimen normativo y jurisdiccional dual25, en que, de un lado, la CIDH aplicaría la Declaración Americana para los casos de los Estados no parte de la Convención y, de otro, en que aplicaría la Convención para los Estados que sean partes (Cançado Trindade, 1996, p. 54). Esto es lo que se conoce como los subsistemas de protección de derechos en el sistema interamericano.

De esta forma, se pueden identificar tres niveles de obligaciones en función de los compromisos adoptados26:

1 Primer nivel (11 Estados miembros de la OEA que no son parte de la CADH)27Se les aplica la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la CIDH tiene competencia sobre ellos.

2 Segundo nivel (23 Estados miembros de la OEA que son parte de la CADH)28Se les aplica la CADH, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y la CIDH tiene competencia sobre ellos.

3 Tercer nivel (20 Estados miembros de la OEA que son parte de la CADH y que han aceptado la jurisdicción de la Corte IDH)29Se les aplica la CADH, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y tanto la CIDH como la Corte IDH tienen competencia sobre ellos.

Con ello, basta que un Estado sea miembro de la OEA para que el sistema interamericano pueda pronunciarse sobre posibles violaciones a los derechos humanos, pues no hay posibilidad de ser miembro de la OEA sin estar sometido a las funciones de la CIDH y bajo la aplicación de la DADDH. En ese sentido, la Comisión está facultada para realizar un monitoreo general de la situación de derechos humanos y, específicamente, atender demandas y resolver los casos presentados contra los Estados miembros de la OEA que no son parte de la CADH, pero solo puede someter a la Corte IDH aquellos casos que conciernan a Estados que ratificaron la convención y que aceptaron expresamente la jurisdicción de la Corte IDH (Goldman, 2007, p. 122).

Ahora bien, como apunta Salvioli (2007), tres son las razones que sustentan la importancia de la Convención Americana:

1 Es el primer tratado genérico regional vinculante en materia de derechos humanos dentro de la OEA.