Stefan Storr - Allgemeines Verwaltungsrecht

5Ausdruck dieses Staats- und Verwaltungsverständnisses ist die Eingriffsverwaltung, die mit Erlaubnisvorbehalten, Befehlen, gegebenenfalls auch hoheitlichem Zwang in Freiheit und Eigentum der Bürger zur Abwehr von Gefahren eingreift. Für den liberalen Rechtsstaat sind zwei Verfassungsgrundsätze maßgebend: Die Teilung der Staatsgewalten, d. h. die Abgrenzung der vollziehenden Gewalt gegenüber Gesetzgebung und Rechtsprechung, sowie die Vorgabe, dass Eingriffe des Staates in die Rechte der Bürger einem gesetzlichen Reglement unterliegen müssen. Mit diesen Bedingungen war das Fundament für die Entfaltung einer eigenen Verwaltungsrechtswissenschaft gelegt. Es bildete sich das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung heraus: Die Verwaltungsbehörden sind an die Gesetze gebunden und dürfen sie nicht aufheben oder abändern (Vorrang des Gesetzes Rn. 31), aber auch Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Bürger bedürfen einer gesetzlichen Grundlage (Vorbehalt des Gesetzes Rn. 32). Obwohl erst spät ergangen (1882), war das „ Kreuzberg -Urteil“ des Preußischen OVG für diese Bindung der Verwaltung an das Gesetz wegweisend: 10

Das Berliner Polizeipräsidium hatte eine Rechtverordnung „zum Schutze des auf dem Kreuzberge bei Berlin zur Erinnerung an die Siege der Freiheitskriege errichteten, im Jahre 1878 erhöhten Nationaldenkmals“ erlassen, wonach Gebäude nur in solcher Höhe errichtet werden durften, „dass dadurch die Aussicht von dem Fuße des Denkmals auf die Stadt und deren Umgebung nicht behindert und die Ansicht des Denkmals nicht beeinträchtigt wird“. Das PrOVG wies auf die Gesetzesbindung der Verwaltung hin und lehnte es ab, § 10 II 17 preuß. ALR, der die Aufgabe der Polizei i. S. d. „Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung“ bestimmt, als wohlfahrtspolizeiliche Ermächtigung auszulegen. Die Rechtsgrundlage erfasse nicht „alles, was die Interessen des öffentlichen Wohls, des Gemeinwohls“ angehe, sondern sei nur eine Rechtsgrundlage zur Gefahrenabwehr. Für den Schutz der Ästhetik des Denkmals sei das Polizeipräsidium folglich nicht zuständig gewesen.

6Doch konnte der Staat kein „Nachtwächterstaat“ sein – und war es auch nie 11– sondern musste sich der sozialen Konflikte annehmen, wo die gesellschaftlichen Selbstregulierungskräfte versagten. 12Bereits Robert v. Mohl , 13einer der Wegbereiter der Dogmatik des Verwaltungsrechts, hat in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts den Staatszweck auch auf den Wohlfahrtsgedanken erstreckt und gefordert, die Leistungsverwaltungin das öffentliche Recht zu integrieren. Für Mohl war Verwaltung noch eine politische Aufgabe, die die Verfassungsgrundsätze zu verwirklichen und dabei nach rechtsstaatlichen Grundsätzen zu agieren hatte. Der Rechtsstaat sollte aber nicht Schranke staatlicher Tätigkeit sein, sondern ihr Ziel. Wurde zu Anfang des 19. Jahrhunderts noch grundlegend zwischen Staatsrecht/Staatswissenschaft und Privatrecht unterschieden, 14war es Mohls Verdienst, früh erkannt zu haben, dass die Verwaltung in Abgrenzung zum Verfassungsrecht, aber doch in Bezugnahme auf dieses, zu „verrechtlichen“ ist.

7Diese beiden Anforderungen an das Verwaltungsrecht sind noch heute grundlegend für die moderne Verwaltungsrechtsdogmatik: In einem Rechtsstaat ist es Aufgabe der Verwaltungsrechtsdogmatik, die Verwaltung in die Lage zu versetzen, die an sie gestellten Aufgaben effektiv zu erfüllen („Bereitstellungsfunktion des Rechts“ 15) und die Bürger vor Eingriffen in ihre Rechte durch die Verwaltung zu schützen. Oder O. Mayer : „Der Rechtsstaat ist der Staat des wohlgeordneten Verwaltungsrechts“. 16

Gegen Ende des 19. Jahrhunderts sind die Staatsaufgaben deutlich gewachsen (Verstaatlichung des Eisenbahn- und Hüttenwesens, Aufbau des Telegraphenwesens, Schaffung einer Sozialversicherung). Dies hatte auch Bedeutung für die Verwaltung, die Art ihrer Aufgabenerfüllung und für die Verwaltungsrechtsdogmatik: Während des 1. Weltkriegs begann der Staat mit den Instrumenten des öffentlichen und privaten Rechts intensiv die Grundversorgung der Bevölkerung und die Kriegswirtschaft zu organisieren („Kriegsverwaltungsrecht“). 17Im Bereich der Ernährungsverwaltung stand an leitender Spitze das Kriegsernährungsamt, dem Lebensmittelstellen und Spezialbehörden unterstellt waren. Soweit die Behörden neben der Verwaltung mit dem Warenumsatz beauftragt waren, wurden ihnen hierfür Geschäftsabteilungen in Form von Gesellschaften mit beschränkter Haftung „angegliedert“, deren Gesellschafter in der Regel das Reich, die Bundesstaaten, Kommunen und manchmal Private waren. Der Zugriff des Staates auf das Privatrecht führte zur Gemeinwohlbindung privatrechtlichen Handelns und später zur Entwicklung eines Verwaltungsprivatrechts (Rn. 291 ff.).

8 a) Leistungsverwaltung, Daseinsvorsorge und Sozialstaat.Die Verwaltungsrechtsdogmatik hat sich lange Zeit auf das Recht der Eingriffsverwaltung konzentriert. Erst Ernst Forsthoff hat die Leistungsverwaltung 1938 grundlegend als das Recht der „Daseinsvorsorge“ konzipiert und diesen Typusbegriff in die Verwaltungswissenschaft eingeführt. Weil der moderne Mensch auf Infrastruktur angewiesen ist (Trinkwasser, Elektrizität, Gas, Personen- und Güterverkehr etc.), ist deren Zurverfügungstellung Aufgabe der leistenden Verwaltung geworden. Leistungsverwaltung ist der dogmatische Oberbegriff für eine Verwaltung, die dem Bürger eine Teilhabe an staatlichen Einrichtungen und Leistungen gewährt. Das Recht der Leistungsverwaltung regelt diese Teilhabe.

9Das Grundgesetz hat den Sozialstaat 18in Art. 20 Abs. 1 GG in Verfassungsrang erhoben, ohne diesen näher zu konkretisieren. Jedenfalls ist es ein grundsätzliches Anliegen des Sozialstaats, für das Zusammenleben der Bürger und ihre soziale Absicherung Sorge zu tragen. Der Sozialstaat hat sich in erster Linie als Verwaltungsstaat entwickelt, weil die umfassende Sozialgestaltung und Umverteilung durch die Verwaltung erfolgt und auch nur durch die Verwaltung erfolgen kann.

10 b) Die Planungsverwaltung.Über die Leistungsverwaltung hinaus ist für den Sozialstaat auch die planende Verwaltungstätigkeitprägend geworden. Planung ist eine besondere Form lenkender Verwaltung. Es werden objekt- oder raumbezogene Gestaltungen für einen längeren Zeitraum konzipiert, indem vielfältige öffentliche und private Interessen miteinander durch Abwägung in Ausgleich ­gebracht werden, wie z. B. bei der Raumordnung, der Bauleitplanung, der Fachplanung für Infrastruktureinrichtungen. Das Verwaltungsverfahrensgesetz stellt hierfür ein komplexes Planungsverfahrensrecht zur Verfügung (Rn. 273 ff.).

11 c) Gewährleistungsverwaltung und Privatisierung.Einer Verfestigung des – despektierlich verstandenen – Wohlfahrtsstaats stehen gegenwärtig Staats- und Verwaltungsreformen auf der Grundlage eines neuen Verständnisses der Staat-Bürger-Beziehung entgegen, vielfach verbunden mit einem Rückzug des Staates und einer stärkeren Eigenverantwortung des Bürgers und der Unternehmen. Der moderne Sozialstaat hat sich in vielen Bereichen zu einem Gewährleistungsstaatentwickelt in dem Sinne, dass die Verwaltung nur noch die Verantwortung für die Gewährleistung einer öffentlichen Aufgabe, ggf. verbunden mit einer Grundsicherung übernimmt, die Erfüllung im Einzelnen aber Privaten überlässt. In der Gestal­tung der Aufgabenprivatisierungbei gleichzeitiger Sicherstellung einer hinreichenden Aufgabenwahrnehmung durch Private liegt eine der größten Herausforderungen für das moderne Verwaltungsrecht.

12Die Regulierungsverwaltungist eine besondere Facette der Gewährleistungsverwaltung. Das Regulierungsverwaltungsrecht entwickelt sich derzeit als ein neues Rechtsgebiet der Gewährleistungsverwaltung in bestimmten liberalisierten Wirtschaftssektoren der Daseinsvorsorge (z. B. Elektrizitäts- und Gasversorgung, Telekommunikation, Post, Bahn). 19Die Regulierungsverwaltung hat einen gesetzlich definierten Auftrag: einerseits Wettbewerb zu gewährleisten, andererseits eine Grundsicherung der Bevölkerung sicherzustellen. Gewährleistungsverwaltung und Regulierungsverwaltung sind Ausdruck des Übergangs vom „leistungsgewährenden zum leistungsgewährleistenden Staat“. 20Je komplexer der von Privaten wahrzunehmende Gemeinwohlauftrag ist und je höher die Anforderungen an diesen sind, umso stärker muss die Verwaltung steuern und regulieren. 21