Carlos Hakansson - Curso de Derecho Constitucional

La Carta de 1828 se inspiró en el modelo presidencialista aunque no se toma tan rígidamente el principio de separación de poderes; ya que, con relación a la iniciativa legislativa, los constituyentes consideraron que el presidente debe poseer una clara conducción de la política nacional, con lo cual fue facultado para enviar proyectos de ley a las cámaras57. Las atribuciones presidenciales fueron las tradicionales en toda constitución, otorgando el derecho a observar las leyes, nombrar funcionarios y empleados públicos, pero siempre requiriendo la aprobación del Senado para nombrar al cuerpo diplomático y miembros de las fuerzas armadas, de las que ostenta el cargo de Jefe Supremo, pero siempre bajo consentimiento del Congreso. Finalmente, a semejanza del modelo peruano, todas las constituciones iberoamericanas han modificado en mayor o menor medida el régimen estadounidense, otorgando al Presidente de la República el derecho de iniciativa legislativa, que la Constitución norteamericana no concede al ejecutivo, admitiendo además que los ministros vayan a las cámaras tomando parte en los debates para colaborar en la labor legislativa.

2) Los ministros y su Jefe de Gabinete

Pese a una tímida referencia en la Carta de 1823, el Consejo de Ministros fue establecido por primera vez en la Constitución de 1856 para luego consolidarse en la Carta de 186058; antes de su formal reconocimiento, esta institución existió gracias a una práctica presidencial para discutir los temas de gobierno junto con sus principales colaboradores59.

Con relación a su nombramiento, hasta el año 1856 correspondía al presidente que los designaba con autonomía al igual que en Norteamérica; la ley de ministros de 1856 instituyó el cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros confiriéndole la facultad de proponer al jefe de Estado el conjunto de personas que conformarían el gabinete. La posterior ley de ministros de 1862 mantuvo esta misma disposición pese a las críticas del Congreso por considerar que la designación y nombramiento del Consejo de Ministros es un derecho del Presidente. Este debate finalizó cuando se tuvo en consideración que la propuesta que hace el Jefe de Gabinete al Presidente de la República no desnaturaliza su derecho a elegirlos, más bien fomenta la armonía al interior del Poder Ejecutivo60.

a) El Presidente del Consejo de Ministros

El Presidente del Consejo de Ministros, conocido también por la doctrina como Primer Ministro o Jefe de Gabinete, se estableció constitucionalmente en la Carta de 193361. El Presidente de la República lo nombra, siendo el propio Primer Ministro quien refrenda ese acto para darle validez62. La Constitución de 1993 fue la primera en reglamentar sus funciones; después del Presidente de la República es el principal portavoz del gobierno, coordina el trabajo de los demás ministros, lo cual lo convierte en un primus inter pares, así como también refrenda las normas que señalen la Constitución y las leyes63. Todas ellas son funciones del Presidente del Consejo de Ministros sobre el papel que juega en un inicial modelo presidencialista, y que volveremos a comentar más detenidamente en esta obra.

b) Los miembros del gabinete ministerial

Con relación al número de ministros de Estado podemos decir que fue en progresivo aumento. Las constituciones de 1826 y 1839 aumentaron el número de miembros del gabinete a cuatro ministros, hasta que las Cartas de 1867 y 1920 establecieron que el ramo y número correspondiente de ministerios sería determinado por ley64. La Constitución de 1823, de efímera duración, estableció hasta tres ministerios, detallando además que uno debía ocuparse de los asuntos de gobierno y relaciones exteriores, otro de Guerra y Marina y, finalmente, un ministro para temas de economía (antes denominado Ministerio de Hacienda)65. Es a partir de la Constitución de 1828 en que los ministros estuvieron facultados para acudir a las cámaras legislativas e informar sobre los proyectos de ley que el Presidente de la República presentaba al Congreso, mostrando así su respaldo.

La posibilidad de los parlamentarios para ejercer el cargo de ministro tuvo momentos de marchas y contramarchas en nuestras constituciones históricas hasta su actual consentimiento. La Constitución de 1823 no lo permitía, pero la de 1826 solo lo admitió a condición que el legislador dejara de pertenecer al Congreso. Posteriormente, la Carta de 1828 retornó a la prohibición absoluta, pero la de 1834 volvió a admitirla disponiendo la vacancia en el cargo parlamentario; más adelante, la Carta de 1839 reiteró la prohibición hasta que los textos constitucionales de 1856 y 1860 establecieron su compatibilidad siempre y cuando se perdiera el mandato legislativo. La ley de 1887 aprobó la reforma constitucional a la Carta de 1860 que habilitaba la compatibilidad entre las funciones de congresista y ministro, sin la necesidad de vacar el mandato parlamentario hasta que la Constitución de 1920 mantuvo la compatibilidad de ambas funciones, pero solo era posible con la suspensión del ejercicio parlamentario mientras se cumpliera con el encargo ministerial; finalmente, la Carta de 1933 eliminó el requisito de suspender las funciones parlamentarias pudiendo ejercerse simultáneamente y señaló que los parlamentarios que ejercieran cargos de ministro podrían asistir a las sesiones de sus cámaras, con derecho a participar en sus debates y conservar su derecho a voto66.

B) El Poder Legislativo en las constituciones peruanas

La denominación más utilizada para nuestros parlamentarios fue la de diputados y senadores si se trataba de un Congreso bicameral. Pensamos que, tratándose de una cámara legislativa, lo más apropiado era el término de diputados, que más se ajusta a la terminología existente en el derecho parlamentario y a lo resuelto por la Constitución de 1823 que, si bien no rigió, fue un importante antecedente que debió tenerse en cuenta en la Carta de 1993.

1) La composición del Congreso

La composición del Parlamento peruano en la historia de los textos constituciones no fue uniforme en el tiempo ensayando así varios modelos de nula, prolongada o relativa experiencia política. La Constitución de 1826, pese a su efímera duración, estableció un parlamento de tres cámaras67. Lo que sí fue una constante en las constituciones peruanas del siglo XIX y fines del XX fue el modelo bicameral, a tal punto que se le considera parte de nuestra constitución histórica. Solo las cartas de 182368, la de 186769, y la actual de 1993 optaron por un Congreso unicameral. En el caso de la primera, los constituyentes del 1822 se influenciaron de la Constitución española de 1812 y las cartas francesas de 1791 y 1793, para evitar los conflictos internos que pudiesen presentarse con un parlamento bicameral. Un razonamiento similar, aunque cuestionable, tuvo el Congreso Constituyente que elaboró la Carta de 1993.

En el Congreso establecido por la Confederación peruano-boliviana (el Pacto de Tacna de 1837)70, se dispuso que el parlamento debía estar compuesto por dos cámaras. Los senadores eran nombrados por el jefe de la Confederación y su cargo era vitalicio, por esa razón tenía cierto carácter monárquico. Con relación a la segunda cámara, la de representantes, estaba previsto que sus miembros sean elegidos por el Congreso General de la Confederación, de acuerdo con las listas elaboradas por los colegios electorales de cada república71.

En líneas generales, el denominador común de los Parlamentos peruanos ha sido un bicameralismo formal, debido a que nunca se distinguieron dos tipos de representaciones en el Congreso; por ejemplo, una cámara que represente los intereses de los ciudadanos (representación nacional), donde el número de escaños sea directamente proporcional con la demografía de cada región del país; y una segunda cámara que represente a las distintas regiones (representación territorial), donde cada una cuente con el mismo número de escaños para garantizar el principio de igualdad.