Carlos Hakansson - Curso de Derecho Constitucional

2) La elección de las cámaras parlamentarias

Las constituciones de 1823 a 1860 establecían la renovación parlamentaria durante el mandato presidencial72, pero la inestabilidad política fomentada por los partidarios de las tesis liberales y conservadoras no contribuyó a que se consolide esta saludable disposición que está presente en los presidencialismos clásicos. En los parlamentos bicamerales, como el establecido en la Carta de 1933, la renovación de las cámaras era cada cinco años para los diputados y cada seis para los senadores73. Las cartas de 1979 y 1993 no consideraron la renovación parlamentaria, una disposición que evita el clientelismo y aburguesamiento de los parlamentarios además de reflejar el grado de aprobación de una gestión gubernamental, lo cual complementa el principio de la alternancia política en un sistema democrático.

Como mencionamos, la Carta de 1860 fue la de mayor vigencia en la historia de los textos constitucionales peruanos. Si bien su duración se debió entre otros factores a una relajación de la eterna disputa entre una Constitución conservadora y otra liberal, las normas electorales no fueron las más adecuadas. Dichas disposiciones establecieron que cada provincia tendría derecho a un diputado y que el número de senadores guardaría relación con el número de provincias de cada departamento. La consecuencia lógica fue la proliferación de las provincias en todo el territorio nacional. En otras palabras, no se ajustó la conformación de los distritos electorales con un criterio demográfico.

Si con la Carta de 1920 estaba previsto que los mandatos presidencial y parlamentario no sean coincidentes, los constituyentes no previeron algunas dificultades; por ejemplo, el calendario electoral de la Carta de 1860 otorgaba un mandato parlamentario a los diputados de duración mayor que al presidente; los constituyentes no habían previsto que la vacancia presidencial y la de sus vicepresidentes podía determinar una ruptura de la simetría de las elecciones parlamentarias, como finalmente sucedió en el año 190474.

La Carta de 1993 no ha restituido la renovación parlamentaria a la mitad del período presidencial; el multipartidismo y la poca estabilidad, duración y militancia de los ciudadanos en las agrupaciones políticas no han logrado crear las bases para la futura consolidación de un sistema político que sostenga un modelo presidencialista, pero de la evolución de la forma de gobierno en los textos constitucionales peruanos nos ocuparemos más adelante.

3) Los parlamentarios de la Nación

El número de representantes ha variado a lo largo de la historia de los congresos peruanos. Su determinación no fue producto de un minucioso estudio de dimensionamiento del Poder Legislativo, es decir, de una adecuada aproximación para conocer la cantidad de parlamentarios necesaria para realizar la representación política, atendiendo a un principio de proporcionalidad75. Los textos constitucionales peruanos aplicaron en alguna ocasión fórmulas generales como es el caso de la distribución de tres senadores por departamento según lo establecido por las cartas de 1828 y 183476. No olvidemos que la representación subyace en la facultad de legislar y fiscalizar, actividades que son propias de la labor parlamentaria que también requieren de un número de congresistas, pero ese estudio todavía no se ha realizado, reflejándose los resultados en la actual crisis parlamentaria.

Con relación a las garantías para desempeñar el ejercicio de su labor, la inmunidad y la inviolabilidad, se mantuvieron en todos los textos constituciones por ser una atribución clásica de derecho parlamentario, pese a que la crisis del principio representativo ha dado lugar a un serio cuestionamiento de distintos sectores de la sociedad, llegando a sugerir hasta una necesaria reforma constitucional. Pese a las críticas, consideramos que las instituciones clásicas tienen una finalidad, especialmente en el Derecho Constitucional, que fueron incorporadas con todos sus riesgos para evitar actos arbitrarios del gobernante. Entre las funciones cuasi judiciales del parlamento se encuentra la acusación constitucional, inspirada del derecho anglosajón; a propósito, véanse las constituciones de 1828 (artículo 22), 1834 (artículo 23), 1839 (artículo 35), 1860 (artículo 65) y 1920 (artículo 95), 1933 (artículo 121) y 1979 (artículo 183).

C) La judicatura y el control de la constitucionalidad

El proceso de designación de los magistrados ha tenido distintos ensayos en la historia de los textos constitucionales peruanos, por ejemplo la Constitución de 1828 disponía que las juntas departamentales preparen para el Senado las listas de candidatos a magistrados de las cortes superior y suprema de justicia77, que luego sería propuesta en una terna al Poder Ejecutivo para su nombramiento78; más adelante, la Constitución de 1834 estableció entre las atribuciones parlamentarias la elección de los magistrados de primera instancia así como los vocales de las cortes superiores de justicia79, hoy en día las constituciones de 1979 y 1993 han confiado la función de nombramiento y ratificación a un órgano especializado, el Consejo Nacional de la Magistratura80, institución sustituida por la Junta Nacional de Justicia mediante una ley de reforma constitucional ratificada por referéndum81.

Los principios y garantías del debido proceso han estado presentes en los textos de las constituciones peruanas, pero a partir de la Carta de 1979 fueron agrupados y presentados en un catálogo independiente dentro del capítulo dedicado a la judicatura. La Carta de 1979 incorpora con rango constitucional la facultad de los magistrados para la revisión judicial de las leyes, inspirada de la Judicial Review norteamericana, institución más conocida entre nosotros como el control difuso de constitucionalidad, nombre que hace alusión a una de sus principales características.

La Constitución de 1979 no solo permitió que todo juez pueda dejar de aplicar una norma con la Carta Fundamental, sino también trajo como novedad una calidad de jueces distinta al Poder Judicial. Nos estamos refiriendo a los magistrados del Tribunal de Garantías Constitucionales, nombre que fue tomado del proyecto de Constitución española de 1978. La incorporación de un Tribunal especializado para declarar la inconstitucionalidad de una ley y como último garante de los derechos fundamentales fue producto de la desconfianza en la judicatura para la protección de las libertades82, así como una tendencia creciente en las constituciones modernas de Europa continental. Pero a diferencia de la Constitución de 197983, la Carta de 1993 reserva al parlamento el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional por cinco años, que acentúa el contenido político de su elección.

V. LA EVOLUCIÓN DE LA FORMA DE GOBIERNO

La Constitución de 1860 se caracterizó por el deseo de armonizar las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Las constituciones de tendencia liberal, que organizaban un legislativo fuerte, y las conservadoras que pretendían un gobierno poderoso evitando la fiscalización parlamentaria. Con el paso del tiempo ambas tendencias fueron conciliando sus diferencias hasta alcanzar su actual configuración en las constituciones peruanas. Un modelo inicialmente presidencialista bajo controles parlamentarios racionalizados, es decir, solo ejercidos por una oposición mayoritaria en el Congreso.

La figura de un único titular para el ejecutivo se trató de evitar en los primeros debates constitucionales84. Pese a que la forma de gobierno se inspiró en un modelo presidencialista85, con el tiempo se fue afirmando el poder del Presidente y desarrollándose un estilo de gobierno que difiere del modelo norteamericano86; a tal punto, que a mediados del siglo XIX se incorporaron instituciones de origen parlamentarista que pretendían limitar la acción presidencial. Un proceso que culmina con las constituciones de 1933 y 1979 por agotar las instituciones de control parlamentario (interpelaciones, preguntas) y de responsabilidad política (moción de censura, cuestión de confianza) en las constituciones peruanas87.