Katja Nowacki - Praxis und Methoden der Heimerziehung

Angesichts der Finanzkrisen der öffentlichen Haushalte und der Tendenz einer Ausweitung von Jugendhilfeausgaben mit entsprechenden Kostensteigerungen haben Gesichtspunkte der Verwaltungsreform, die sogenannte Neue Steuerung, auch den Jugendhilfebereich erreicht. Sie führten dort zu einer Qualitätsdebatte, verbunden mit der Forderung nach mehr „Kundenorientierung“ und nach einer besseren Transparenz und Vergleichbarkeit von Leistungen und Kosten.

„Mit der Neuen Steuerung ist eine umfassende Reform der Verwaltung nach Strategien des Managements gemeint, in deren Ergebnis soziale Dienstleitungen bürgerfreundlicher und dezentral gestaltet werden sollen. Zentral ist dabei die Betrachtung des Verwaltungshandelns ausgehend von den Zielen, Produkten, dem Output bzw. den Leistungen für die BürgerInnen. Aufbau, Organisation und Management der Verwaltung sollen dahingehend gestaltet werden“ (Rätz-Heinisch/Schröer/Wolff 2014, S. 212) .

Zuvor wurden die Träger bzw. Einrichtungen der erzieherischen Hilfen gemäß §§ 28 bis 35 KJHG für ihre Leistungen in der Regel durch pauschalierte Zahlungen oder durch Pflegesätze honoriert, welche sich an den tatsächlich entstandenen Personal-, Verwaltungs- und sonstigen Kosten orientierten. Da für eine Institution respektive für einen Träger alle Fälle in gleicher Höhe finanziert werden konnten, blieb der tatsächlich zu leistende Aufwand für einzelne Kinder und Jugendliche außer Betracht. Im Zuge der allgemeinen Spardiskussion sowie der Überlegungen zur Neuen Steuerung und angesichts der geforderten Transparenz und der Vergleichbarkeit von Leistungen und Kosten unterschiedlicher Träger gelten ab 1999 neue gesetzliche Regelungen.

„Der Pflegesatz wird unabhängig von den tatsächlichen Kosten einer konkreten Einrichtung nach einheitlichen Grundsätzen in einer Vergütungsvereinbarung geregelt. Kalkulationsbasis ist der fiktive künftige Aufwand für eine entsprechend der Leistungsvereinbarung zu erbringende Leistung“ (Schmeller 2017, S. 649) .

Das KJHG wurde ergänzt durch die §§ 78a bis 78g, die neuen Regelungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklung traten mit dem 1. Januar 1999 in Kraft. Für den Bereich der Hilfen zur Erziehung sind die teilstationären und stationären Erziehungshilfen von den Neuregelungen betroffen. Ambulante Erziehungshilfen bleiben davon unberührt.

In den entsprechenden Paragraphen wird ausgesagt, dass Leistungen, die ganz oder teilweise in einer Einrichtung erbracht werden, nur dann vom öffentlichen Jugendhilfeträger finanziert werden, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder mit seinem Verband Vereinbarungen getroffen wurden. Genannt werden im Gesetz die Leistungsvereinbarung, die Entgeltvereinbarung und die Qualitätsentwicklungsvereinbarung. Es ist festzustellen, dass eine Qualitätsdebatte in der Jugendhilfe schon seit längerer Zeit geführt wird mit der Differenzierung zwischen Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität. Falls keine Vereinbarung vorliegt, werden die Kosten der Maßnahme nur im begründeten Einzelfall und auf der Grundlage der Hilfeplanung übernommen.

„Die Leistungsvereinbarung muss die wesentlichen Leistungsmerkmale, insbesondere

• Art, Ziel und Qualität des Leistungsangebots ,

• den in der Einrichtung zu betreuenden Personenkreis ,

• die erforderliche sächliche und personelle Ausstattung ,

• die Qualifikation des Personals sowie

• die betriebsnotwendigen Anlagen der Einrichtungen festlegen“ (§ 78c KJHG auszugsweise) .

Die Leistungsangebote müssen geeignet sowie ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich, die Entgelte entsprechend der festgelegten Leistungs- und Qualitätsvereinbarung leistungsgerecht sein.

Durch diese neuen Finanzierungsregelungen sollten Kosten und Leistungen transparenter werden. Insbesondere auch im Bereich der stationären Hilfen zur Erziehung wurde eine Kostendämpfung erwartet. „Das Ziel der Kostendämpfung wurde nicht erreicht“ (Frankfurter Kommentar 2013, S. 720).

Im Zusammenhang mit der Diskussion über Leistungsvereinbarungen und der Qualitätssicherung wurde der Begriff der Fachleistungsstunde eingeführt.

„Die Fachleistungsstunde ist eine Verrechnungsform für Leistungsentgelte, die insbesondere bei ambulanten Leistungen der Kinder-und Jugendhilfe auf der Basis von § 77 SGB VIII angewandt wird. … Die kalkulierten Gesamtkosten eines Leistungsangebots (Personal-, Sach-, Investitions- und Vorhaltekosten) werden dabei bezogen auf eine Zeitstunde berechnet“ (Struck 2017, S. 276) .

Die Institutionen der stationären Erziehungshilfe vereinbaren mit dem örtlichen zuständigen Träger der Jugendhilfe die Höhe des Entgelts, welches pro Kind/Jugendlichen und Tag gezahlt wird. In partnerschaftlichen Verhandlungen sollen die Sätze einvernehmlich festgesetzt werden. Einer solchen Entgeltvereinbarung gehen immer eine Leistungsbeschreibung, eine Kostenkalkulation sowie eine Qualitätsentwicklungsvereinbarung voraus. Das vereinbarte Entgelt für die Grundleistungen deckt die „normale“ Versorgung, die Erziehung und Förderung, das Wohnen, die Freizeitgestaltung etc. eines Kindes oder Jugendlichen innerhalb der stationären Erziehungshilfe ab. Weitere für notwendig erachtete und für den jeweiligen jungen Menschen mit dem Kostenträger im Hilfeplan zu vereinbarende fachliche Leistungen wie beispielsweise eine kontinuierlich notwendige besonders intensive Hausaufgabenbetreuung, heilpädagogische oder psychologische Therapiestunden, Angebote der Motopädagogik und der Spieltherapie, therapeutisches Reiten etc. werden durch Fachleistungsstunden zusätzlich vergütet. Neue Verhandlungen über die Entgelte sind immer mit Qualitätsdialogen verbunden. Die Höhe des täglichen Entgelts für die Grundleistungen beträgt heute durchschnittlich pro Kind/Jugendlichen zwischen 150 bis 190 Euro. Somit kostet ein Heimplatz in der Grundversorgung zwischen 4.500 bis 5.700 Euro pro Monat. Die Kosten pro Fachleistungsstunde liegen, in Abhängigkeit von der Qualifikation des Anbieters, aber auch anderen Faktoren, wie z. B. regionaler Verortung, durchschnittlich zwischen 70 bis 100 Euro. Wenn beispielsweise im Rahmen der Hilfeplanung vereinbart wurde, dass ein bestimmtes Kind eine zweistündige Spieltherapie pro Woche durch eine Heilpädagogin benötigt und eine solche Fachleistungsstunde 85 Euro kostet, dann würde für den Zeitraum dieser besonderen Förderung monatlich ein zusätzlicher Betrag zu den Grundleistungen in Höhe von 640 Euro hinzukommen. Kosten für Intensivwohngruppen mit einem engeren Betreuungsschlüssel oder weitere Spezialangebote mit therapeutischen Leistungen können nochmal deutlich über den Kosten der Regelwohngruppe hinausgehen und zwischen 230 und mehr als 300 Euro pro Tagessatz ausmachen.

Die in den 1970er- und 1980er-Jahren initiierten und realisierten Reformen der Heimerziehung haben innerhalb des Praxisfeldes zu erheblichen quantitativen und strukturierenden Veränderungen geführt und damit zu einer starken Differenzierung der institutionellen Rahmenbedingungen beigetragen. Größere Heime verloren infolge der Dezentralisierung mehr und mehr ihren Anstaltscharakter: Überversorgungssituationen wurden abgebaut, weil beispielsweise Großküche, Speisesäle und zentrale Wäschereien aufgelöst und deren Funktionen auf die Gruppen verlagert wurden. Alltägliche Verrichtungen waren damit den jungen Menschen nicht länger vorenthalten, sondern nun in pädagogische Prozesse integriert. Im Zuge der Reformen kam es auch zu Auslagerungen von Heimgruppen in andere Häuser und Stadtteile – zur Gründung von Außenwohngruppen und selbstständigen Wohngemeinschaften, etwas später kamen Vorläufer des Betreuten Wohnens auf. Heute reicht das differenzierte und spezialisierte Feld der stationären Erziehungshilfe bis hin zu Erziehungsstellen – einer besonderen Form der „Heim“-Unterbringung, die starke konzeptuelle Überscheidungen mit einer „professionellen Pflegefamilie“ hat.