Yanina Welp - Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina

Las defensorías encarnan las aspiraciones (incluso las frustraciones) de la masa ciudadana, que con buena razón quizás no crea que sus aparatos estatales respondan eficazmente a sus demandas, por muy urgentes o legítimas que sean. Este ejemplo confirma que más allá del “diseño institucional” tan fetichizado por la ciencia política que se basa en las teorías del “rational choice”, cuando se trata de procesos complejos, turbulentos y específicos de democratización, como los estudiados en este volumen, hay que tomar muy en serio los contextos históricos de cada país. Hasta cierto punto, las teorías y el análisis de la literatura del institucionalismo histórico y del análisis histórico comparado aceptan esto, pero la dialéctica entre los modelos interpretativos y las desarregladas experiencias concretas tienden a contradecir las expectativas (que son demasiado esquemáticas) y a socavar todas las prescripciones cerradas. En concreto, nuestros estudios de caso subrayan la centralidad de factores informales o extrainstitucionales, así como el hecho de que estos experimentos suelen ser “abiertos” (o sea, sin un resultado final y consolidado “de ahora en adelante”), y abren cajas de Pandora con consecuencias impredecibles y poco controlables.

Pero si todas estas iniciativas para fortalecer la democracia son parciales, complejas, inestables, incompletas y “abiertas”, se plantea un interrogante clave: ¿hasta qué punto, y en qué sentido, como pregunta Melina de Souza Rocha en su capítulo, podemos clasificar esos experimentos como auténticamente “prodemocráticos”? En el plano discursivo, se justifican en estos términos: políticamente, estos experimentos derivan una buena parte de su fuerza de la creencia de que ampliarán los espacios para la participación y mejorarán la rendición de cuentas; y en la práctica, todos estos experimentos contienen elementos concretos que, para algunos actores y para ciertos fines, aumentan el potencial democratizador. Sin embargo, todos chocan con ideas y prácticas ya existentes que también tienen su “razón de ser” democrática. Y en algunos contextos, como en Costa Rica o Uruguay, instituciones como las defensorías han sido criticadas por generar más burocracia, además de utilizar recursos que deberían estar en manos de los ciudadanos.

El Congreso costarricense tiene el derecho de defender sus prerrogativas contra una defensoría demasiado activista; el IFE de 2006 pudo haberse sentido debilitado sin justificación por los partidos políticos que no reconocieron su responsabilidad de preservar la confianza popular en la integridad del voto; las ONG brasileñas están expuestas a la crítica de que quieren acceso privilegiado a la legislatura sin dar a la sociedad en general un acceso adecuado a sus deliberaciones internas; y en los niveles subnacional y municipal, también es posible cuestionar que el funcionamiento práctico de las leyes de transparencia o de los mecanismos de revocación de mando constituyan una mejora participativa. Algunas iniciativas de este tipo parecen más bien recursos adicionales para que los manipuladores de siempre engañen a los de abajo. En síntesis, cabe reconocer que todas estas medidas contienen un grado significativo de ambigüedad en lo que respecta a su contenido democrático.

En el fondo, esta realidad refleja que sigue habiendo conflictos irresueltos no sólo sobre cómo fortalecer la política democrática, sino también en cuanto a qué concepto de democracia hay que privilegiar. ¿Se pretende establecer esencialmente una democracia de partidos, o se trata de consolidar instituciones fuertes y transparentes? ¿Se busca movilizar a los ciudadanos de manera individual para que ellos defiendan sus derechos políticos, o se trata de formar colectividades más amplias, que promuevan intereses sociales de grupo y que afirmen sus identidades históricas? ¿Qué tan cosmopolita o localista ha de ser una democracia ampliada? ¿Debe abrirse un gran espacio para los intelectuales, los profesionales, los inversionistas y los expertos, o será más auténtica una democracia más bien “nacional-popular”, o incluso populista? Todos estos debates están en curso en nuestra América, y no están resueltos definitivamente en ninguna parte.

Por esta razón, en vez de clasificar los regímenes de la región como de derecha o de izquierda, los clasifico y considero un “caleidoscopio”. Las varias innovaciones participativas examinadas en este libro serían favorecidas o resistidas más en función de su identificación con una u otra de estas diferentes concepciones democráticas que por sus méritos democráticos en sí. Y algunas de éstas pueden ser instrumentalizadas por más de una de estas concepciones. Así, por ejemplo, el perfil político de un defensor del pueblo señalaría una preferencia; mientras que un dirigente con otro perfil y la misma función fortalecería una fórmula bastante distinta. Igualmente, los mecanismos de revocación de mando, el plebiscito popular, las consultas con las ONG o el fomento de la transparencia sirven a fines e intereses bien distintos, según la variante democrática preferida.

Es, hasta cierto punto, un lugar común afirmar que en América Latina hay ciclos de reforma que nunca se cierran; o que siempre hay que mirar lo que está por detrás de las instituciones formales —analizar las convenciones no escritas y las intenciones ocultas—. Tampoco es original observar que en Latinoamérica no es la norma distinguir rigurosamente (como se hace en muchos trabajos de jurisprudencia europeos) entre la “política normal” y la metapolítica o política constitucional. Nada de esto es nuevo y esta realidad no se suprime con la fraseología hueca de la “consolidación”. Sin embargo, algunos de los experimentos políticos analizados aquí —y muchos otros que vale la pena investigar, pero que no se pudieron incluir en esta modesta publicación— son repeticiones de viejas desviaciones y fracasos. Pero si es cierto que son incompletos, ambiguos, también es verdad que muchos son esperanzadores e imaginativos, y constituyen esfuerzos valiosos para cerrar la brecha entre gobernados y gobernantes, así como para forjar nuevos caminos hacia democracias más legítimas, estables y participativas. Entre las formas más sobresalientes de participación aquí estudiadas, vale la pena distinguir entre las leyes de transparencia, instituciones de supervisión y control, defensa de intereses antes no reconocidos y, sobre todo, varios mecanismos de democracia directa que a veces han funcionado como “puentes institucionales” (no siempre muy confiables por cierto) para la entrada en acción de nuevas fuerzas y coaliciones. Claro, aunque haya habido cambios importantes y hayan surgido nuevas instituciones y nuevos actores políticos, todo esto también representa la continuación de largas tradiciones políticas en la región; así, se experimentan cambios y, al mismo tiempo, se observa una intensificación de algo con raíces profundas.

En lo personal, he tenido la oportunidad de comparar una serie muy extendida de iniciativas participativas y de reforma política. Por ejemplo, atestigüé el fracaso de la “Asamblea del Pueblo”, en Bolivia, en 1971, así como la más exitosa refundación constitucional de 2008. Tanto las derrotas como los éxitos demuestran la fuerza del empuje popular a favor de políticas más incluyentes. Pero ni unos ni otros cierran el ciclo para siempre. Todos son parciales e incompletos, y las aspiraciones subyacentes siguen insatisfechas. Esos experimentos no resuelven todos los desacuerdos de principio sobre conceptos alternativos de democracia, pero casi siempre contienen aportes valiosos.

La ola más reciente parece una excepción rica y prometedora, aunque —como siempre— no hay que sacralizarla. Los diversos casos que aquí se estudiaron ofrecen lecciones prácticas para ver si es posible una coexistencia pacífica y cómo negociar estas diferencias con apoyo popular. Son procesos de aprendizaje dentro de un amplio movimiento democratizador, cuyos resultados enseñan lecciones importantes, no sólo para la América Latina actual, sino para un futuro de más largo alcance, y para quienes desean construir mejores democracias en otras partes del mundo.