Christoph Keller - Fälle und Lösungen zum Eingriffsrecht in Nordrhein-Westfalen

Die Grundlage für die polizeiliche Verfügung („Ermahnung zur Ruhe“) könnte in der Generalklausel gesehen werden. § 8 Abs. 1 PolG NRW kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn eine Spezialnorm diesen Bereich nicht erfasst. Andere spezialgesetzliche Regelungen sind nicht ersichtlich, insbesondere kommen die §§ 9 – 46 PolG NRW nicht in Betracht. Es ist also auf die Generalklausel zurückzugreifen. Die Polizei kann notwendige Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende – mindestens konkrete – Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Die konkrete Gefahr setzt voraus, dass aufgrund der Gesamtumstände in Bezug auf Ort, Zeit, Personen, Verhalten im Einzelfall ein Schadenseintritt wahrscheinlich ist. Hier ist ein Schaden („Rechtsordnung“) bereits eingetreten. Die Gefahr hat sich hier bereits realisiert. Wenn die Störung aber in die Zukunft wirkt und damit die „Gefahr der nächsten Sekunde“ begründet, liegt Gefahrenabwehr vor. Die Gefahr besteht weiterhin („Dauergefahr“).

Besondere Verfahrensvorschriften sind hier nicht zu beachten.

P hat durch sein Verhalten die Gefahr unmittelbar verursacht. Er ist somit Verhaltensstörer (§ 4 Abs. 1 PolG NRW).

Die Rechtsfolgen der Generalklausel sind auf den Erlass der „notwendigen Maßnahmen“ gerichtet. Gemeint sind grundrechtseingreifende Maßnahmen aller Art, gebietende und verbietende Verwaltungs- und (auch) Realakte. Denkbar sind mithin auch faktische Rechtseingriffe aufgrund der Generalklausel. Die „notwendigen Maßnahmen“ sind also die Maßnahmen, die auch i. S. des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich sind.

§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW enthält mit dem Bestimmtheitserfordernis in Abs. 1 ein materiell-rechtliches Erfordernis. Verstöße sind hier nicht ersichtlich.

Rechtsfehler hinsichtlich der pflichtgemäßen Ermessensausübung, insbesondere eine Missachtung der Grundsätze aus § 40 VwVfG NRW sowie des Differenzierungsge- und -verbotes sind dem Sachverhalt nicht zu entnehmen.

Die Verfügung ist geeignet (objektiv zwecktauglich), die beschriebene Gefahr abzuwehren. Auch ein Verstoß gegen das Gebot der Erforderlichkeit ist nicht ersichtlich. Eine andere (mildere) Maßnahme – als eine polizeiliche Verfügung – ist vorliegend nicht denkbar. Da die Maßnahme auch (insbesondere) der Verhältnismäßigkeit i. e. S. entspricht, dürfte die polizeiliche Verfügung rechtmäßig sein.

Parallelnormen § 8 Abs. 1 PolG NRW (Generalklausel):§ 14 Abs. 1 BPolG; § 3 BWPolG; Art. 11 Abs. 1 BayPAG; § 17 Abs. 1 ASOG Bln; § 10 Abs. 1 BbgPolG; § 10 Abs. 1 BremPolG; § 3 Abs. 1 HmbSOG; § 11 HSOG; § 13 MVSOG; § 11 NdsSOG; § 9 Abs. 1 RhPfPOG; § 8 Abs. 1 SPolG; § 3 Abs. 1 SächsPolG; § 13 LSASOG; § 174 SchlHVwG; § 12 ThürPOG

Nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes bedarf es bei einem Grundrechtseingriff einer Ermächtigungsgrundlage, welche auf ein verfassungsmäßiges Gesetz zurückzuführen ist.

Da die Aufforderung („Öffnen Sie die Tür“) nicht unbedingt mit einer Durchsuchung oder einem Betreten der Wohnung einhergehen muss, greift nach einer Auffassung die Aufforderung, die Tür zu öffnen, als eigenständiger Grundrechtseingriff in das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, ein. Dieses Grundrecht gilt für alle natürlichen Personen und schützt jegliches Tun und Unterlassen. Hier wird eine Handlung von dem Adressaten gefordert. Dieser Auffassung folgend liegt ein Eingriff in Art. 13 Abs. 1 GG dann noch nicht vor, weil die durch dieses Grundrecht geschützte Intimsphäre noch nicht betroffen ist.

Sieht man die Aufforderung, die Tür zu öffnen, als eine Maßnahme an, die zur Ermächtigung des § 41 PolG NRW (Betreten und Durchsuchen von Wohnungen) gehört, so könnte man hier von einem Eingriff in Art. 13 Abs. 1 GG ausgehen. Sieht man in der Aufforderung nur einen Begleiteingriff zum Betreten der Wohnung, so liegt kein eigenständiger Eingriff vor. 7 Geschützt ist die Unverletzlichkeit der Wohnung. Das Private der Räume wird hier gestört, indem die Polizei dazu auffordert, die Tür zu öffnen. Die Beamten wollen die Wohnung betreten und nicht nur vor der Wohnungstür mit dem A reden. Das begründet den Eingriff in Art. 13 Abs. 1 GG. 8 Vorliegend wollen die Beamten die Wohnung betreten bzw. durchsuchen, sodass in der Aufforderung, die Tür zu öffnen, ein Begleiteingriff zu einer Durchsuchung oder einem Betreten der Wohnung zu sehen ist. 9

Zielrichtung ist die Gefahrenabwehr (Verhinderung der Fortsetzung von Ordnungsstörungen).

Strittig ist, ob § 41 PolG NRW Ermächtigungsgrundlage für den Verwaltungsakt ist oder aber (nur) einen Realakt beinhaltet. So wird die Auffassung vertreten, dass sich aus dem Wortlaut des § 41 PolG NRW (nur) die Pflicht ergibt, das Betreten der Wohnung bzw. deren Durchsuchung zu dulden. Daraus kann aber nicht die Verpflichtung abgeleitet werden, die Wohnung aktiv zugänglich zu machen. 10 Dieser Auffassung folgend bedarf es einer Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines Verwaltungsaktes mit dem Gebot an A, die Tür zu öffnen. Eine solche Ermächtigungsgrundlage wäre dann mangels Spezialermächtigung § 8 Abs. 1 PolG NRW. 11

Begreift man allerdings § 41 PolG NRW als Realakt, so ist zu berücksichtigen, dass Realakte naturgemäß nicht vollstreckbar sind. Nach dieser Auffassung bedarf es dann zusätzlich noch einer Duldungsverfügung, wenn der Betroffene mit der Durchführung der Standardmaßnahme (z. B. der Wohnungsdurchsuchung) nicht einverstanden wäre. Diese Duldungsverfügung wiederum müsste aber auf den Generalermächtigungen basieren und hätte auch andere Tatbestandsvoraussetzungen als die jeweilige Standardmaßnahme. Das systemwidrige Zurückgreifen auf die Generalklausel wird mithin vermieden, wenn man in der Standardmaßnahme nicht nur einen Realakt, sondern gleichzeitig auch einen Verwaltungsakt auf Duldung der Maßnahme sieht. 12

Nach a. A. umfasst § 41 PolG NRW ggf. auch das Öffnen der Tür, d. h. die Ermächtigung verpflichtet den Wohnungsinhaber nicht nur zur Duldung des Betretens und Durchsuchens der Wohnung, sondern auch zu deren Öffnung. 13

So wird für Gewahrsam, Durchsuchung, Sicherstellung und ED-Behandlung daran festgehalten, dass es sich um Verwaltungsakte handelt, die jeweils einheitlich angeordnet werden und Duldungs- sowie einzelne Mitwirkungspflichten erzeugen. 14 Bei diesen Maßnahmen ist eine (meist auf eine Duldung der Vollziehungshandlung gerichtete) Regelung mit einer tatsächlichen Ausführungshandlung (= Vollziehung) gekoppelt, bei der es sich, (nur) isoliert betrachtet, um einen Realakt handelt. 15 Das Betreten einer Wohnung selbst stellt mangels Regelungswirkung keinen Verwaltungsakt, sondern (nur) einen Realakt dar. Die Qualität der Maßnahme als Verwaltungsakt wird gleichwohl damit begründet, dass polizeiliche Standardmaßnahmen wie das Betreten einer Wohnung mit dem Regelungsinhalt verknüpft sind, die Maßnahme zu dulden. 16 Überdies ist auch nicht ausgeschlossen, in ein tatsächliches Handeln eine Duldungsverfügung hineinzulesen. Gem. § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW kann ein VA schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Ein Verwaltungsakt ist „in anderer Weise erlassen“, wenn er durch Zeichenoder konkludentes Handelnzum Ausdruck kommt. 17