Francisco Eguiguren - Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano

Algún tiempo después, Villarán (1994) escribiría:

En realidad, la Constitución de 1933 contiene, sobre el papel, todos los resortes legales que permitirían a nuestros congresos establecer el régimen parlamentario si tuvieran el grado necesario de poder político efectivo de que han carecido hasta ahora. Esta Constitución representa el punto más avanzado de la serie de reformas que los Congresos han venido acumulando en la dirección del gobierno parlamentario. Casi nada falta, en la letra de la legislación, para hacerlo posible. Sin embargo, al lado de la literatura constitucional, y en oposición a ella, prevalece en la vida real con inexorable perseverancia el gobierno presidencial, hondamente arraigado en las costumbres y cuyo vigor parece acentuarse como reacción frente a las fórmulas escritas que intentan sustituirla (pp. 182-183).

Considero que estas aseveraciones tienen el gran mérito de denotar un claro conocimiento de la relación que tiene que existir entre los postulados normativos sobre el régimen político, contenidos en la Constitución, y su vinculación o posibilidad de aplicación en la realidad política y social del país. Pero, aunque compartimos mucho de lo expresado en dichas afirmaciones, creemos algo exagerado sostener que nuestros textos constitucionales contenían todos los elementos necesarios para instaurar el parlamentarismo y que solo faltó la voluntad política de las cámaras para hacerlo posible.

Aspectos centrales de todas nuestras constituciones han sido la elección popular directa del Presidente de la República, su doble condición de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, su carencia de responsabilidad política ante el Congreso, así como su atribución para nombrar autónomamente a los ministros, sin intervención del Congreso. Aquí se encuentran los elementos políticos medulares de un régimen presidencial, que excluyen la principal fuente del poder político y la legitimidad de un régimen parlamentario, pues en este solo el parlamento emana de la elección popular directa, lo que le permite nombrar al Jefe de Gobierno y al Gabinete que conforman el Poder Ejecutivo, quienes son políticamente responsables ante el parlamento. Si a ello sumamos el liderazgo real, a nivel social y político, ejercido por el Presidente desde el inicio de nuestra vida republicana, la tradición caudillista y autoritaria, las supuestas posibilidades de tránsito de un sistema presidencial a otro parlamentario ciertamente se presentaban muy poco viables.

En todo caso, este Anteproyecto de Constitución fundamentó su opción por la continuidad de un régimen esencialmente presidencial en el Perú, pero cuidando de mantener instituciones de corte parlamentario destinadas a atenuar el poder del Jefe de Estado y a controlar sus actos por el Congreso. Para contribuir a la estabilidad del régimen, se propuso que la elección del Presidente y el Congreso se realicen simultáneamente y por un término similar de mandato, suprimiendo el sistema de renovación parcial periódica de la Cámara de Diputados.

La Constitución de 1933 plasmó la continuidad de este modelo presidencial “híbrido”, aunque acrecentando algunas de las atribuciones del Congreso. Los miembros del congreso constituyente sostuvieron que, dado que nuestra forma de gobierno se apartaba del presidencialismo y el parlamentarismo puros, optaban por mantener este sistema “ecléctico”, al que denominaban “parlamentarismo atenuado o moderado”. A su entender, con ello se apartaban de las exageraciones del presidencialismo, pero evitaban los riesgos del parlamentarismo incontrolado (Villarán, 1994, p. 182).

3. LA CONSTITUCIÓN DE 1979 Y LA OPCIÓN POR EL FORTALECIMIENTO DEL EJECUTIVO

El funcionamiento del régimen político plasmado en la Constitución de 1933 resultó muy accidentado, pues ningún gobierno electo en procesos inobjetables logró concluir su mandato entre 1933 y 1968, siendo derrocado por un golpe militar. Se pusieron de manifiesto las dificultades para la estabilidad política de un sistema de corte presidencial, debido al incremento de algunas atribuciones del Congreso tomadas del régimen parlamentario, sobre todo cuando el Congreso era dominado por una mayoría opositora al Poder Ejecutivo. Así, durante los gobiernos de Bustamante (1945-48) y de Belaunde (1963-68), se produjeron agudos conflictos debido al bloqueo de las propuestas legislativas gubernamentales, la aprobación en el parlamento de leyes objetadas por el Ejecutivo, reiteradas interpelaciones o censuras al gabinete o a ministros, etc. Ello generó cuadros de virtual ingobernabilidad que, finalmente, tuvieron como desenlace la producción de un golpe militar.

La crítica política principal que se hizo al régimen adoptado en la Constitución de 1933 fue que el incremento de los rasgos parlamentarios del régimen constitucional y de las atribuciones del Congreso, condujeron a la inestabilidad política e gobernabilidad. Esta experiencia fue tomada en cuenta por los constituyentes que elaboraron la Constitución de 1979, proceso desarrollado como parte del retorno a la constitucionalidad para culminar el gobierno de la Fuerza Armada que rigió el país entre 1968-80. De allí que un rasgo característico de dicha Constitución fue su opción resuelta al fortalecimiento de la posición y atribuciones del Presidente de la República y el Poder Ejecutivo. Esto se logró tanto mediante el reconocimiento constitucional de algunas nuevas potestades al Presidente, como a través del recorte o la disminución de ciertas atribuciones que la Carta de 1933 confería al Congreso. Entre las principales características y novedades de la Constitución de 1979 en esta materia, cabe señalar:

- Con el argumento de acrecentar la legitimidad política del Presidente de la República, se incrementó el número de votos exigido para su elección popular, requiriendo obtener “más de la mitad de los votos válidamente emitidos”; a diferencia de la Carta de 1933 que solo exigía una votación superior al tercio de los votos válidos. Si ninguno de los candidatos obtenía en primera instancia dicha votación, se procedería a una “segunda vuelta” para dirimir, también mediante votación popular directa, entre los dos candidatos con las votaciones más altas. Se abandonó así el sistema de la Constitución de 1933 que establecía, cuando ningún candidato obtuviera la votación mínima exigida, que el Congreso elegiría al Presidente entre los tres candidatos que obtuvieron mayor votación popular, algo propio de los sistemas parlamentarios. La duración del mandato presidencial se estableció en cinco años, sin posibilidad de reelección inmediata hasta luego de transcurrido un período presidencial.

- El Presidente de la República, durante su mandato, solo podía ser objeto de acusación constitucional y antejuicio ante el Congreso por haber incurrido en traición a la patria, por impedir las elecciones, el funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones o del Tribunal de Garantías Constitucionales, o por disolver el Congreso fuera del supuesto previsto en la Constitución. Esta enumeración ya estaba prevista en la Carta de 1933 y buscaba contribuir a la continuidad en el ejercicio de la función presidencial.

- El Presidente de la República seguía conjugando las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, siendo nulos los actos presidenciales que no cuentan con refrendo ministerial, como una forma de control intraorgánico en el Poder Ejecutivo y de fundamento para que el Presidente no sea políticamente responsable ante el Congreso. En cambio, los ministros resultan individualmente responsables por sus propios actos o por los actos presidenciales que refrendan; asimismo, todos los ministros son solidariamente responsables por los actos delictuosos o infractorios de la Constitución o las leyes en que incurra el Presidente de la República o que se acuerden en el Consejo de Ministros, aunque salven su voto, a no ser que renuncien inmediatamente al cargo. Los ministros reunidos conforman el Consejo de Ministros, a cuya cabeza existe un Presidente del Consejo. Corresponde al Presidente de la República nombrar y remover al Presidente del Consejo; también el Presidente nombra y remueve a los demás ministros, a propuesta y con el acuerdo del Presidente del Consejo, respectivamente. Los ministros no pueden ejercer ninguna otra función pública, excepto la de congresista.