Francisco Eguiguren - Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano

En pleno proceso electoral para el período 2021-26, todos los pronósticos electorales y evidencias fácticas vaticinan que el escenario político vivido recientemente parece que se repetirá. Es decir, que tendremos un Presidente o una Presidenta de la República sin mayor representación parlamentaria y un Congreso fuertemente fraccionado, con diversas agrupaciones de bancadas parlamentarias poco numerosas en sus integrantes, y sin mayor cohesión orgánica ni consistencia política.

El desprestigio de la política y de los políticos, su falta de representatividad y legitimidad social, hacen asomar nubes negras sobre la estabilidad del próximo régimen político a instaurarse. El escaso volumen de respaldo electoral que congregan las numerosas candidaturas presidenciales y parlamentarias, donde a pocos días de las elecciones ninguna agrupación supera el 15% de preferencias electorales y la mayoría se encuentra por debajo del 10%, evidencian el descrédito de los partidos políticos, la decepción y escepticismo de importantes sectores de la ciudadanía, que indican que no votarán por ningún candidato o que siguen sin definir su voto.

Recordemos que, en los últimos dos años, mediante referéndum popular se aprobó la reforma constitucional para prohibir la reelección inmediata de los congresistas y se rechazó el (necesario) retorno a la bicameralidad en el Congreso. Que la disolución del Congreso, dispuesta por el entonces Presidente Vizcarra, fue ampliamente respaldada por la ciudadanía; que tras la posterior vacancia de Vizcarra, aprobada por el nuevo Congreso, la movilización juvenil y popular forzaron a renunciar al Presidente Merino (electo por el Congreso); que el Congreso ha tenido que aprobar recientemente una modificación constitucional que restringe los alcances de la inmunidad parlamentaria.

Así las cosas, en pleno Bicentenario y en medio de una profunda crisis política, acentuada por la grave pandemia de la COVID-19 y una severa crisis económica, se impone una reflexión seria sobre el futuro de nuestro régimen político. Diversos sectores de la sociedad reclaman un nuevo Pacto Social, a plasmarse en una nueva Constitución surgida de la convocatoria a una asamblea constituyente, pero ambos mecanismos no se encuentran previstos en la vigente Constitución de 1993.

Ello sin perjuicio de que se puedan realizar necesarias reformas constitucionales puntuales para precisar los vacíos normativos observados en la crisis política de los últimos años, respecto de temas tales como los alcances y materias en la utilización de la cuestión de confianza por el Consejo de Ministros, los supuestos para la disolución del Congreso, las potestades legislativas del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario, los mecanismos para limitar los abusos del Congreso en la vacancia por incapacidad moral del Presidente de la República, etc.

El debate constitucional actual sobre nuestro régimen político ha dejado de ser sobre los golpes de Estado militares o si resultaría positivo transitar del régimen presidencial híbrido hacia uno más parlamentario; asunto este último descartado principalmente por la crisis de legitimidad de los partidos y del Congreso. Antes que un problema de revisión del diseño constitucional del régimen político mantenido por más de ciento cincuenta años, el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la gobernabilidad política parecen apuntar a la necesidad de emprender cambios sustantivos en nuestro sistema electoral y en la regulación de los partidos políticos, para procurar dotarlos de una significación y representatividad de las que hoy ostensiblemente carecen.

Resulta ilustrativo de la justificada preocupación que hoy padecen amplios sectores de la ciudadanía, ante las amenazas de inestabilidad política e ingobernabilidad que se ciernen para el régimen político a instaurarse en nuestro país tras las próximas elecciones generales, que un talentoso politólogo haya planteado a las agrupaciones políticas que ocupen el Gobierno y el Congreso establecer un pacto o compromiso político, para los próximos cinco años, consistente en no aprobar la disolución del Congreso ni la vacancia del Presidente de la República. ¿Pero quién podría garantizar que ello se cumpla, en un régimen político que viene funcionando sin mayor rumbo ni verdaderos partidos políticos?

Lima, marzo de 2021

Capítulo I

Las particularidades del régimen presidencial parlamentarizado en el Perú

En el Perú, tras la declaración de la independencia en 1821, desde la primera Constitución se adoptó la república como forma de gobierno y un régimen de tipo presidencial, inspirado en el “modelo” de los Estados Unidos de Norteamérica1. Sin embargo, a este régimen presidencial se le fueron incorporando, desde el inicio y progresivamente, diversas instituciones políticas propias de los regímenes de tipo parlamentario2, que fueron alterando el modelo original y han llevado a considerar que en nuestro país existe un régimen presidencial “atenuado” o “parlamentarizado”.

Muy probablemente el caso del Perú resulta el más particular dentro de los países latinoamericanos, pues incorpora, bajo un esquema de tipo presidencial, la mayor cantidad de instituciones de origen parlamentario, insertadas con la intención de establecer límites y contrapesos frente al significativo poder real del Presidente de la República, tanto dentro del propio Poder Ejecutivo como, principalmente, desde el control del Congreso. Así, a lo largo de los años y en forma progresiva, se fueron contemplando la necesidad de refrendo ministerial para la validez de los actos del Presidente de la República; la compatibilidad entre las funciones de congresista y ministro; la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de dicho Consejo; la posibilidad de interpelación, de los votos de censura y de confianza aprobada por el Congreso hacia los ministros; la disolución del Congreso por el Ejecutivo; etc.

El hecho de que muchos de los textos constitucionales peruanos hayan sido elaborados y aprobados durante procesos de transición política desde regímenes de facto, ha tenido significativa incidencia en el tema que nos ocupa. En ciertos casos, como reacción ante los excesos del poder presidencial y de gobiernos autoritarios o dictatoriales, la nueva carta constitucional incorporó o fortaleció instituciones de tipo parlamentario, que pudieran crear mayor contrapeso al poder del Presidente. En otros, en cambio, como reacción a la experiencia de inestabilidad política derivada de los conflictos entre Gobierno y una mayoría parlamentaria opositora (como ocurrió con la aplicación de la Constitución de 1933 en los gobiernos de Bustamante y Rivero y de Belaunde) que generaron enfrentamientos agudos y bloqueo político que llevaron a la ruptura del orden constitucional y la instauración de un régimen de facto, las Constituciones de 1979 y 1993 optaron resueltamente por fortalecer las atribuciones del Presidente.

Es así que la experiencia política peruana, desde el inicio de la vida republicana y durante el siglo XX, estuvo signada por una alternancia pendular entre gobiernos democráticamente electos y regímenes de facto, inestabilidad que sin duda fue expresión política de una sociedad fuertemente segmentada y con raíces autoritarias, donde imperaba un escaso arraigo de los valores y prácticas democráticas en amplios sectores sociales y diversos escenarios de la vida nacional, así como una marcada debilidad orgánica y representativa de los partidos políticos.

Durante los primeros veinte años del siglo XXI las casos parecieron mejorar, pues tras la caída del decenio autoritario de Fujimori (fines del 2000) y el aporte del “Gobierno de Transición” a cargo de Valentín Paniagua, cuatro regímenes consecutivos fueron elegidos democráticamente (Toledo, García, Humala y Kuczynski) y se logró que culminen su mandato transfiriendo el poder a otro régimen democrático. Sin embargo, durante el último período presidencial (2016-21) se ha asistido a una nueva e inédita etapa de inestabilidad política, propiciada por el control del Congreso en manos de la oposición. Así, el Presidente Kuczynski se vio forzado a renunciar, tras 2 intentos parlamentarios de vacancia por incapacidad moral; el Vicepresidente Vizcarra, que lo sustituyó, afrontó otros 2 pedidos de vacancia por similar causal, el segundo de los cuales alcanzó los votos necesarios para vacarlo de la presidencia; el Presidente Merino, que ocupó el cargo por ser Presidente del Congreso, duró pocos días y debió renunciar ante la movilización social de protesta; finalmente, el Congreso designó como Presidente a Francisco Sagasti para culminar este mandato. En pleno siglo XXI, y en democracia, 4 Presidentes en menos de 5 años.