Gisela Zaremberg - Enfoques teóricos de políticas públicas - desarrollos contemporáneos para América Latina

El primer autor que estudió en forma sistemática el tema de los recursos políticos y sus posibles combinaciones fue Maquiavelo. De su análisis de la política como una confrontación de fuerzas derivó su conocida recomendación al príncipe: ser a la vez un zorro y un león, con la cual le aconsejaba usar tanto la astucia como la fuerza. A principios del siglo xx, Gramsci (1981, p. 6) retomó esta metáfora cuando habló de “la doble naturaleza del centauro maquiavélico, de la bestia y el hombre, de la fuerza y el consenso, de la autoridad y de la hegemonía”, para, sin descartar el uso de la primera, subrayar la mayor efectividad de la segunda en el Estado moderno —lo cual involucraría entonces el uso preferencial de los recursos pasivos y activos-suaves. Recientemente Nye (2008) también retomó esta imagen de Maquiavelo para establecer su famosa diferencia entre poder suave y poder duro y concluir que el poder inteligente es aquel que involucra a ambos. Esta misma capacidad de combinarlos es denominada por Rockman (2008) liderazgo inteligente. Bajo los planteamientos de estos autores, un palanqueo efectivo involucraría entonces la combinación de recursos pasivos o activos-suaves con recursos activos-duros (como por ejemplo la influencia y la negociación con el poder).

Sin embargo, como en el caso del posicionamiento, identificar las combinaciones adecuadas de recursos políticos no es una tarea fácil, ya que cada una de ellas está sujeta tanto a oportunidades como a riesgos, y además su grado de efectividad será altamente contingente respecto a una amplia variedad de contextos. Con todo, a este respecto se pueden hacer al menos dos planteamientos generales. Por un lado, con base en los argumentos arriba expuestos de Gramsci, en el marco de los regímenes democráticos los recursos pasivos y activos-suaves —tomados individualmente— tienden a ser más efectivos. También podrían ser más adecuados porque en dichos regímenes algunos de los recursos activos-duros pueden percibirse como ilegítimos, descontrolarse fácilmente y resultar contraproducentes. Sin embargo, esto no implica que el planteamiento de Maquiavelo deje de ser vigente en cierta medida: la combinación de tipos diferentes de recursos tenderá a ser más efectiva que la utilización de solo uno de ellos. En síntesis, desde un punto de vista estratégico en las democracias modernas tiende a ser más pertinente la combinación de recursos como el de la autoridad con los de la negociación y/o la influencia.

Por otro lado, existe ya una abundante literatura que nos puede ayudar a identificar los rasgos de los diversos contextos en los que se puede dar la operación política, por lo que es posible observar con cierta precisión el grado de adaptación de los medios a los fines en este ámbito. Se pueden citar en este sentido la clasificación de tipos de problemas desarrollada por Hoppe (1989, en Hill y Huppe, 2012), de tipos de políticas públicas desarrollada por Peters (2015), de tipos de arenas de política pública desarrollada por Wilson (1973), o de tipos de redes desarrolladas por autores como Howlett y Ramesh (1995), Van Waarden (1992), Kriesi (1994) y Atkinson y Coleman (1989).[8] Por mencionar solo un ejemplo, una combinación que incluya recursos pasivos y activos-suaves tendería a ser más efectiva cuando se opera en la arena que Wilson denomina redistributiva, porque en ella tanto los beneficios como los costos de cualquier modificación en la política pública están concentrados, mientras que una que incluya recursos activos-duros podría aplicarse con mayor efectividad en la arena regulatoria, donde si bien los costos están concentrados ello se justifica porque los beneficios están dispersos y entonces la aplicación de este tipo de recursos puede ser más legítima (el combate al crimen organizado podría ser un ejemplo).

El palanqueo estratégico es especialmente importante en los regímenes democráticos, porque al igual que la definición de las agendas, la formulación de políticas también constituye un campo de intensa lucha política, que consecuentemente requiere de una operación política efectiva para lograr la aprobación de políticas que resuelvan los problemas públicos. Esa lucha se da porque usualmente hay una disparidad de intereses o visiones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, o incluso al interior de este último.

Finalmente, la implementación es otro ámbito del proceso de políticas públicas en el que es importante analizar la operación de los agentes, ya que —como vimos más arriba— autores como Bardach (1978) han mostrado que también implica una lucha política y diversos “juegos estratégicos”. Dado que esta etapa de las políticas implica diversas relaciones inter-organizacionales, ya sea de forma vertical (entre formuladores e implementadores) u horizontal (entre actores del mismo nivel en la implementación), y que en realidad las estructuras jerárquicas o formales pueden tener solo una influencia parcial para conseguir la acción conjunta, el reto aquí es desarrollar comportamientos que logren que otras entidades o instancias cooperen realizando las acciones requeridas para que la política pública se implemente (Méndez, 2020).

Los procesos verticales se asocian a las problemáticas que se han discutido para las denominadas relaciones “agente-principal” (Laffont y Martimort, 2002), que pueden incluir diversos “juegos estratégicos” en los que cada uno de estos actores tiene a su disposición un conjunto de recursos. Estos juegos y recursos pueden ser de distinto tipo (Bardach, 1978; Peters, 1999). Por ejemplo, mientras que el “agente” puede utilizar la vaguedad de los objetivos o las cambiantes condiciones de la ejecución de las políticas para reformularlas, el “principal” cuenta con instrumentos como la especificación y el seguimiento. Sin embargo, la relación entre jefes y colaboradores contiene una serie de complejos dilemas derivados de la existencia de información asimétrica, sobre todo para los primeros, quienes por un lado deben asegurarse de que se sigan sus directrices pero a la vez deben proporcionar los recursos suficientes y evitar interferir demasiado en la ejecución.

La actuación estratégica en este ámbito se puede evaluar en función de varios factores, aunque algunos de ellos se vinculan más con las etapas previas del proceso de las políticas. El primero es el grado en que el principal desarrolla un diagnóstico profesional del problema, ya que cuando se cuenta con este los objetivos y medios de la política son más claros y precisos y, por lo tanto, se le cerrará al agente la posibilidad de desviarse de los mismos, especialmente cuando existe un seguimiento activo de la implementación de un programa. El “principal” puede también analizar los rasgos y obstáculos del contexto en que se implementará la política para reducir al mínimo posible los puntos de veto (Pressman y Wildavsky, 1998) o diseñar de antemano las acciones que contrarresten los juegos estratégicos más previsibles de los ejecutores (Bardach, 1978), para de esta manera desarrollarlas rápidamente en caso necesario.

Por otro lado, así como se pueden establecer algunas analogías entre la estrategia en el ámbito militar y el posicionamiento, es posible también establecerlas respecto a la ejecución, y con base en ello identificar algunos elementos teóricos para analizar el grado de actuación estratégica. Algunas comparaciones entre estos dos ámbitos subrayan en primer término la importancia del seguimiento de la implementación de una política. Clausewitz (1999), por ejemplo, señala que toda estrategia militar se va enfrentar siempre con lo que denomina fricción, ya que si bien se diseña para enfrentamientos en tierra, al momento de ejecutarse es como si se estuviese desarrollando en el mar, en el sentido de que se dan en un “medio resistente” que hace difícil y lento el avance. Para él, en una batalla fuentes de fricción como la tensión o la fatiga ocasionan que objetivos en principio fáciles de cumplir se tornen difíciles, lo que lo lleva a advertir que la ejecución de una estrategia militar difícilmente saldrá como se planeó. Por ello, en este caso la labor de un comandante no es solo la de diseñar la estrategia sino la de prever, y en su momento enfrentar en el terreno mismo, todas las fricciones que puedan surgir. En opinión de Clausewitz ha sido esta fricción, más que el diseño equivocado de una estrategia, la que la mayoría de las veces ha producido las derrotas.