Gisela Zaremberg - Enfoques teóricos de políticas públicas - desarrollos contemporáneos para América Latina

Aunque Schattschneider tuvo un reconocimiento e influencia significativos en los años sesenta y setenta, la trascendencia de sus aportaciones para la ciencia política quedó un tanto oscurecida en la segunda mitad del siglo xx, cuando los enfoques estructuralistas fueron los predominantes. Con todo, él se centra en un concepto —la acción estratégica— que permite considerar tanto al actor como a la estructura de una manera productiva teórica y conceptualmente, ya que el estudio de la estrategia de los agentes debe por fuerza considerar también su contexto (aunque esto último ciertamente es algo que permaneció implícito en su obra).

Una aplicación del enfoque de este autor se puede observar en la obra de Bachrach y Baratz (1970) quienes estudian la agenda pública y muestran como los grupos dominantes en una comunidad utilizan diversos recursos políticos para mantener un equilibrio —lo que Schattschneider había denominado la movilización del sesgo (1960, p. 71)—, entre otras formas evitando por ejemplo que un asunto entre a la agenda (las denominadas no-decisiones). Al mismo tiempo, argumentan que los grupos no-dominantes pueden introducir un tema en la agenda —y con ello alterar una movilización del sesgo dada— cuando adquieren recursos políticos adicionales, usualmente externos a la comunidad en cuestión, ampliando con ello el alcance del conflicto.

Otro autor importante en la ciencia política estadounidense que estudió los efectos de la acción estratégica es Riker. En 1962 publicó por ejemplo su texto The Theory of Political Coalitions (Riker, 1962), en el cual formula su conocida hipótesis de las coaliciones mínimas ganadoras. A su vez, en un texto de los años ochenta (Riker, 1980) estudiará la interacción de las coaliciones en el congreso y planteará que las decisiones que llevan a un equilibro institucional siempre están en función de las estrategias de los actores, ya que los resultados de los procedimientos de decisión colectiva dependen de los métodos de votación que se utilicen, y estos a su vez están sujetos a la manipulación de los actores. De esta manera, las coaliciones dominantes pueden ganar elección tras elección no solo porque las preferencias de los involucrados se mantienen constantes, sino también porque dichas coaliciones se aseguran de mantener los métodos de decisión que llevan a las mismas resoluciones. Por ello, “los resultados son la consecuencia no solo de las instituciones y los gustos, sino también de la habilidad política y el arte de quienes manipulan la agenda, formulan y reformulan preguntas, generan ‘falsas’ cuestiones, etc., con el fin de explotar el desequilibrio de los gustos para su propio beneficio” (Riker, 1980, p. 445. Traducción propia).

Otra obra donde este autor maneja el mismo argumento, quizá incluso de una manera más clara y explícita, es The Art of Political Manipulation (1986). En ella, Riker desarrolla el concepto de herestética, una palabra griega que hace referencia al hecho de elegir o seleccionar. Más específicamente, él define este concepto como la forma de estructurar el mundo para ganar, o como “el arte” de manipular políticamente una cuestión a través de la definición de los actores, sus posiciones, las agendas y los marcos de decisión. Conviene en este sentido reproducir un párrafo de este libro que presenta este argumento de manera muy clara:

Es cierto que los actores ganan políticamente porque inducen a otros actores a unírseles en alianzas y coaliciones. Pero los ganadores inducen no solo a través de la atracción retórica. Típicamente ganan porque ellos han establecido la situación de manera tal que otros actores quieren unírseles —o se sienten forzados por las circunstancias a unírseles— aun sin persuasión alguna. Y esto es a lo que la herestética se refiere: estructurar el mundo para que puedas ganar (Riker, 1986, p. ix. Traducción propia).

Un segundo grupo de autores que en la ciencia política ha destacado la influencia del actor en los procesos políticos los conforman los estudiosos de la presidencia —aunque usualmente sin contrastar dicha influencia con la del marco institucional, al menos en el mismo grado que algunos de los autores reseñados anteriormente—. Si bien no son los únicos, me concentraré en este capítulo en tres especialistas en la presidencia que han subrayado de manera notoria algunos elementos relacionados con el actor.

El primero de ellos es Neustadt, considerado el “padre” de los estudios presidenciales debido a su obra El Poder Presidencial (1960), en la que por primera vez se analizó el poder y el liderazgo de los presidentes desde un punto de vista político más que jurídico o formal. En este libro él acuñó una frase que sería ampliamente retomada y discutida en las décadas siguientes: “el poder presidencial es el poder de persuadir” (1960, p. 11). En función de ello, Neustadt explorará el tema de la capacidad persuasiva de los presidentes y los efectos de esta en el éxito o fracaso de varios gobiernos en los Estados Unidos. Sin embargo, este autor discutirá también varios temas relacionados con la acción estratégica, si bien de manera más implícita que explícita. Por ejemplo, destacó la importancia para el éxito presidencial de lo que llamó el pensamiento prospectivo; esto es, la planeación y obtención de triunfos importantes en sí mismos pero que a la vez aumenten la capacidad política del gobernante, de manera que le permitan incrementar su poder y margen de maniobra, y con ello le abran la posibilidad de desarrollar más adelante una agenda de cambios adicionales e incluso eventualmente más profundos. Un aspecto adicional que Neustadt subrayó es lo que llamó la reputación presidencial —compuesta por elementos como la popularidad o una imagen institucional—, la cual consideraba un recurso estratégico fundamental para el desarrollo y mantenimiento del poder de los presidentes.

Un politólogo que después de Neustadt también pondrá énfasis en las diversas formas del comportamiento presidencial es Pfiffner. Así, en su texto The President’s Legislative Agenda (1988) discute varias posibles estrategias que el ejecutivo puede seguir en el congreso para promover sus iniciativas legislativas, ya sea las que él denomina de escopeta (la presentación de varias iniciativas a la vez) o de rifle (la presentación de una sola iniciativa). Por otra parte, en su libro The Strategic Presidency: Hitting the Ground Running (1988) resalta la importancia de actuar estratégicamente durante los meses iniciales de un gobierno, con el fin de conseguir aprobar primero y ejecutar después la agenda presidencial.

Posteriormente, Edwards explicitará la trascendencia del comportamiento estratégico, especialmente en relación a la agenda presidencial, en su obra The Strategic President (2009). En ella, este autor discute los efectos sobre el éxito presidencial del grado en que un gobernante aprovecha la estructura de oportunidad que se le presenta al inicio de su mandato. Argumenta por ejemplo que fijarse objetivos inalcanzables, como cambiar la opinión pública predominante o impulsar una política imposible de realizar bajo cierto contexto, solo llevará a derrotas auto-inflingidas. En su opinión, más que buscar persuadir a un congreso o una nación sobre las bondades de determinada agenda política, el posicionamiento estratégico resaltará ciertos asuntos públicos en función de una corriente de opinión ya existente; en otras palabras, reconocerá los asuntos en los que es posible alcanzar una mayoría legislativa, articulará y canalizará la opinión que está detrás de ella, y luego actuará marginalmente para obtenerla (incidiendo sobre la minoría de representantes legislativos que pueda hacer falta para lograrla). En una obra posterior, titulada Overreach, Edwards aplica sus planteamientos para argumentar que el presidente Obama incurrió en un comportamiento no estratégico, al gobernar pensando que podía persuadir al congreso estadounidense sobre la necesidad de aprobar una agenda amplia, costosa y polarizadora en medio de una severa crisis económica, con lo cual llevó a la derrota de su partido en las elecciones legislativas de 2010.[3]