Gisela Zaremberg - Enfoques teóricos de políticas públicas - desarrollos contemporáneos para América Latina

El campo de las políticas públicas

En el campo de las políticas públicas existen diversos autores que han desarrollado estudios que subrayan el papel de los agentes y sus formas de acción. Uno de los primeros fue Bardach (1978), quien sostiene la idea de que en la etapa de la implementación de los programas públicos algunos actores pueden desarrollar distintos tipos de juegos estratégicos para bloquear dichos programas, como los que él denomina posposición, aumento de objetivos o boicot, entre otros. Por ello, los formuladores de políticas deben, en su opinión, anticipar cuáles de dichos juegos podrían darse durante la etapa de ejecución y diseñar previamente estrategias para contrarrestarlos.

Algunos años más tarde, Kingdon, en su conocida obra Agendas, Alternatives and Public Policies (1984), planteará que existen tres flujos que permiten entender la etapa de problematización —esto es, el establecimiento de la agenda— de las políticas públicas: a) el flujo de la política, en el que surgen (o no) diversas ventanas de oportunidad para los asuntos o problemas; b) el flujo de los problemas públicos, en el que estos surgen, se desarrollan o decaen; y c) el flujo de las soluciones, en el cual se diseñan respuestas a dichos problemas. Kingdon argumenta que un asunto puede entrar a la agenda pública, o en su caso pasar a ocupar un lugar más importante en la misma, cuando los tres flujos convergen. Sin embargo, esta convergencia no se da por sí sola, sino que es generada por empresarios de política (policy entrepreneurs); es decir, actores que se interesan por un problema público, que invierten recursos en analizarlo para encontrarle alguna solución y que están atentos a cuando se abre una ventana de oportunidad para destacar la importancia de dicho problema y promover la alternativa que han desarrollado para enfrentarlo. En función de ello, Kingdon dedica algunas partes de su libro a discutir las características de estos actores, así como a lo que hacen o deben hacer para generar el acoplamiento de una coyuntura, un problema y una solución.

A su vez, en la década de los noventa, Baumgartner y Jones (1993) —de nuevo en cierta medida basados en la obra de Schattschneider— introducirán su enfoque del equilibrio interrumpido para entender la evolución de los asuntos en la agenda pública. Para ellos, en las distintas áreas de política se desarrolla una concepción dominante de un programa público, esto es, de la importancia de un problema y la manera en que debe ser atendido. Se genera así un “equilibrio” en cada una de esas áreas porque dicho programa permanece como la solución establecida para su respectivo problema por un largo tiempo, en el cual no hay una oposición por parte de algún actor que sea lo suficientemente explícita o poderosa como para poner en cuestión dicho programa. Sin embargo, llega un momento en que este equilibrio es interrumpido por la acción de un actor político guiada por ciertas estrategias, como por ejemplo una nueva definición del problema y la selección de una vía institucional favorable para su introducción en la agenda. Como se puede observar, para estos autores la estrategia surge también como una variable fundamental que puede definir un resultado político en el proceso de las políticas públicas.

El mismo año en que Baumgartner y Jones publicaron su libro, Sabatier y Jenkins-Smith publicarán su texto The Advocacy Coalition Framework: Assessment, Revisions and Implications for Scholars and Practitioners (1993), en la cual recalcan la importancia de ciertos actores en la formulación de los programas públicos, en este caso de coaliciones promotoras (advocacy coalitions) que se desarrollan a partir de creencias compartidas sobre los problemas y sus soluciones. Si bien este enfoque ha tenido varias versiones, en la última llega a considerar un amplio conjunto de factores para entender el proceso de las políticas y sus resultados. Entre ellas se encuentra el marco institucional, los eventos externos y las mencionadas coaliciones. Aunque en su enfoque se concentran en la naturaleza de las creencias de las coaliciones detrás de las políticas, estos autores consideran que para que se dé un cambio en un programa público una coalición no-dominante, liderada por un empresario de política, debe utilizar un shock externo para introducir su propia concepción de la manera en que un problema debe ser solucionado, y con ello pasar a convertirse en la nueva coalición dominante en un área de política.[4]

Otra perspectiva que en el campo de las políticas públicas ha destacado en cierta medida la relevancia del agente es la del diseño de políticas públicas (policy design) (Linder y Peters, 1989; Schneider e Ingram, 1997; Howlet, 1995), ya que se orienta al análisis del abanico de instrumentos de política y los factores presentes en su selección, tanto los asociados al espacio de la política (arenas, redes, regímenes, etc.) como a las lógicas, preferencias, percepciones y/o capacidades de los actores involucrados. Esta perspectiva plantea que el proceso de selección de los instrumentos implica una interacción entre el espacio de la política, los actores involucrados y el tipo de coyuntura, lo cual involucra decisiones ciertamente “enmarcadas” más no por ello contextualmente “determinadas”.

Por último, desde finales del siglo pasado se han publicado varios textos en el campo de las políticas públicas que estudian los actores, aunque en buena medida desde el punto de vista del enfoque de acción racional. En 1997, Scharpf publicó su libro Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research. Para este autor, una política pública será el resultado de la interacción estratégica entre un conjunto de actores en algún tipo de juego (cooperativo o no-cooperativo), la cual deriva en un “equilibrio” en el que ningún actor puede alcanzar un beneficio adicional abandonando unilateralmente la política resultante. Por interacción estratégica se puede entender aquella en que cada actor conoce quiénes son los otros actores presentes y cuáles son sus comportamientos presentes y futuros, y actúa estratégicamente en función de ese conocimiento. Scharpf reflexiona primero sobre varios temas relacionados con dicha interacción, como los distintos tipos de actores (agregados, colectivos y corporativos), las constelaciones arquetípicas de actores (denominadas seguridad, batalla de los sexos, dilema del prisionero, gallina, bloqueo y rambo) y cuatro modos de interacción estratégica: acción unilateral, acuerdo negociado, voto mayoritario y dirección jerárquica. Enseguida, discute las desventajas de cada uno de los modos en relación a las constelaciones (por ejemplo, la baja capacidad resolutiva de la acción unilateral, los altos costos de transacción del acuerdo negociado y la alta condicionalidad de la dirección jerárquica para producir resultados). Para reducir estas desventajas, su propuesta es combinar el acuerdo negociado y la dirección jerárquica. Si bien Bardach ya nos había presentado un estudio sistemático de los posibles juegos estratégicos de los actores en relación a la implementación de las políticas públicas, este libro de Scharpf aplicará de manera más amplia dicho estudio para proponer lo que denomina como el institucionalismo centrado en el actor.

Aunque este enfoque todavía concibe la acción de los agentes como altamente dependiente de la estructura (véase la nota 2), marcaría la pauta para la investigación sistemática de la interacción estratégica en varias obras subsecuentes. Así, ya en el presente siglo, Knoepfel, Larrue, Varonne y Zavard (2001) lo combinarán con las llamadas ciencias de la acción —cuyos elementos principales provienen de la sociología francesa de las organizaciones y la Escuela de Frankfurt— para tratar de identificar las estrategias, intereses y recursos de los actores, definidos a partir de un triángulo base: las autoridades político-administrativas, los grupos-objetivo y los beneficiarios finales. En opinión de estos autores, la coordinación y el ajuste constante de objetivos que se da en los procesos de negociación requiere observar a los agentes que intentan capturar las etapas del ciclo de políticas. En este sentido, es interesante notar que Knoepfel, Larrue, Varonne y Savard se alejan de la idea tradicional que supone la ejecución automática de los programas públicos definidos en la etapa de la formulación, e identifican la implementación como el punto crítico donde las insuficiencias del diseño buscarán ser explotadas por los actores en busca de su propio beneficio (en forma similar a lo señalado por Bardach).