Gisela Zaremberg - Enfoques teóricos de políticas públicas - desarrollos contemporáneos para América Latina

Pese a ello, es probable que el discurso de Cameron haya convencido a los ciudadanos ingleses de que la intervención frente a este problema no se oriente a brindar mayores oportunidades a estos jóvenes. Por un lado, porque los datos que sustentan la hipótesis alternativa son de difícil acceso mientras que la retórica es directa y puede ser aceptable para el ciudadano promedio. Lo llano del mensaje aumenta su capacidad de persuasión, pero además fija los términos de la intervención a seguir: “dichos jóvenes deben ser encarcelados o, si fueran extranjeros, deportados del país”, independientemente de lo que una “política basada en evidencia” pudiera sugerir.

Este ejemplo nos remite a otro problema derivado de las estrategias de framing utilizadas por los actores políticos para justificar ciertas decisiones de política. En ocasiones, las estrategias de encuadre pueden incorporar una retórica de tipo dog whistling; esto implica presentar determinados argumentos a un público amplio de forma ostensible, en tanto se brindan señales codificadas para ciertos actores con información contraria[22] (Goodin, 2008, p. 7).

Ejemplo de ello son los trabajos de Méndez (2017) y Del Tronco y Hernández (2016), quienes muestran cómo, en el caso de la reforma energética llevada adelante por el gobierno mexicano entre 2013 y 2014, la retórica gubernamental hablaba de recuperar la eficiencia y la competitividad internacional de la emblemática empresa Petróleos Mexicanos, para que ello tuviera, además, un impacto a la baja en las tarifas de luz y gas para consumo residencial. Estos objetivos producían consenso en la opinión pública, pero ello involucraba —de acuerdo con el gobierno— la necesidad de abrir la exploración y producción al capital privado extranjero, algo inicialmente impopular, y de hecho prohibido por la Constitución dado el carácter estratégico de los recursos del subsuelo. A través de una estrategia discursiva y publicitaria efectista, el gobierno pudo generar una suerte de consenso silencioso entre los ciudadanos, dado el beneficio que implicaban las tarifas más económicas, algo que luego no se cumplió. Mientras tanto, los apoyos del sector empresarial fueron alcanzados con una retórica de apertura, modernización y oportunidades de negocios privados cuya compatibilidad con el discurso elaborado para los ciudadanos era, como mínimo, ambigua. Así, el gobierno obtuvo dosis de legitimidad suficientes para una reforma que, en principio, suponía costos políticos significativos.

El ejemplo precedente demuestra no solo la importancia del framing en la formulación de políticas, y la influencia de las ideas en este proceso, sino también un elemento problemático: la vaguedad con la que los actores con capacidad de establecer agendas plantean sus argumentos al momento de definir la naturaleza de los problemas y sus propuestas. Dicha vaguedad, indeseable tanto desde un enfoque técnico como desde una aproximación democrática, permite a los promotores concentrar sus estrategia de enmarque en objetivos generales, ampliamente aceptables, conocidos también como “de valencia” (Nelson, 1993), evitando la discusión sobre estrategias más específicas y por tanto mayormente sujetas a debate y conflicto político. Por eso, para los promotores del policy change, la probabilidad de lograr sus objetivos disminuye conforme el nivel de detalle y especificidad de la discusión técnica necesarios para justificar el cambio va en aumento. En tiempos donde las fake news se vuelven virales con mucha facilidad, estos rasgos del policy process representan un desafío inmenso para quienes busquen conciliar la racionalidad técnica con un abordaje democrático de la toma de decisiones.

Ideas, evidencia y deliberación en tiempos de posverdad

Las ideas y los intereses son el fundamento político de la acción pública. Si los intereses siempre son particulares, las ideas constituyen postulados que expresan también perspectivas y valores parciales, pero en política, dichas ideas tienen pretensión de universalidad. Y esta universalidad se hace concreta cuando las ideas se plasman en reglas; instituciones que fijan límites al comportamiento de los actores. Las ideas cristalizadas en normas formales distinguen lo permitido de lo prohibido y crean sentidos comunes en torno a lo justo, lo aceptable, lo deseable y lo públicamente beneficioso. Sin embargo, no dejan de reflejar concepciones particulares del bienestar general.

Si las ideas son el reflejo de una visión particular, ¿cómo tomar decisiones que sean capaces de resolver el problema público desde una perspectiva universalista? La respuesta brindada por Lasswell hace más de medio siglo fue la “ciencia de las políticas”. Ello supone que el sistema representativo determina los fines a alcanzar (el qué) y los expertos hacen uso del conocimiento científico para establecer los cómos. La tecnocracia o gobierno de los expertos define, desde esta perspectiva universalista, las estrategias de políticas.

Sin embargo, los análisis de políticas desde Herbert Simon han comprobado que los formuladores de políticas —incapaces de recolectar, procesar y ponderar toda la información disponible— utilizan tanto los atajos cognitivos propios de la racionalidad instrumental (cálculos, evaluaciones, hipótesis causales entre fijación de metas y logro de objetivos) como aquellos insertados en nuestro sistema automático[23] (emociones, creencias profundamente arraigadas, libretos cognitivos y rutinas). Dicho de otra forma, los seres humanos basamos nuestra decisión tanto en lo conocido (experiencia) como en lo probado (evidencia), dentro del marco de lo aceptable (cultura) (Simon, 1976; Peters, 2001; Lindblom, 2010; Cairney y Weible, 2018). Por ello, las alternativas no son centrarse o no en la persuasión hábil que apela a la emoción, sino en cómo elegir de manera más efectiva, mientras se adhiere a principios éticos y se utiliza evidencia para sustentar dichas propuestas (Cairney y Weible, 2018, p. 332).

En este último punto, el análisis de las ideas como elemento determinante de la formulación de políticas y, específicamente, del diseño de instrumentos, se enfrenta a un problema novedoso, pero no por ello menos importante: la posverdad. Este término fue acuñado en 2010 por David Roberts para referirse a los políticos que negaban la existencia del cambio climático como problema público, a pesar de la evidencia científica disponible para su constatación.

Si las políticas dependen de la definición que hagan los decisores de los problemas públicos, y en este proceso las ideas de lo adecuado de los actores con veto tienden a prevalecer, la difusión y popularidad de las ideas no sustentadas en criterios científicos por parte de la autoridad representan, desde el punto de vista racional, una amenaza para el proceso de formulación de políticas y, específicamente, para los ciudadanos expuestos a esos procesos.

La pérdida de confianza en las instituciones gubernamentales, el auge de las redes sociales como instrumentos de formación de la opinión pública y el “razonamiento motivado”[24] que caracteriza la toma de postura de los seres humanos frente a discusiones políticas o dilemas morales (Sanz Blasco y Carro de Francisco, 2019), son factores de riesgo que amplían el margen de aceptación de postulados o declaraciones no sustentadas en evidencia, pero poderosas para convencer a las audiencias.

Pese al debate vigente en la actualidad, las respuestas varían de acuerdo con los contextos nacionales y las coyunturas en cada país. El pluralismo puede convivir con la manipulación de las actitudes y perspectivas políticas del electorado por parte de las élites. Tal como lo propuso Edelman (1977), el pluralismo puede garantizar la competencia entre las élites, al mismo tiempo que provee a las masas la oportunidad de participar en el proceso de toma de decisiones generando la sensación de una democracia popular floreciente. Sin embargo, en la práctica, puntualiza Edelman, el pluralismo ocurre como una forma de manipulación en la que se discute sobre los temas de interés de las élites, imponiendo severas restricciones a la protesta civil y a la oposición ciudadana en general.