César Landa - Derechos Fundamentales

Sin embargo, el proceso de inconstitucionalidad siguió su curso y mediante sentencia de fecha 6 de noviembre de 2018, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre del mismo año, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y, en consecuencia, dejó sin efecto la modificación al Reglamento del Congreso.

En su pronunciamiento, el Tribunal desarrolló los alcances del principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Constitución, dotándolo de un contenido más amplio. A partir de ello, señaló que la norma era inconstitucional por razones de forma, dado que un tema tan importante, por su incidencia en las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, no podía dejar de lado determinadas etapas del procedimiento parlamentario, como el dictamen de una comisión parlamentaria, a la vez que se trataba de una materia que no correspondía ser regulada en el Reglamento del Congreso. Asimismo, estableció que la norma era inconstitucional por el fondo por cuanto implicaba una alteración de los pesos y contrapesos entre el Congreso y el Ejecutivo. El extremo más importante de la sentencia, que cobraría especial importancia en el posterior debate sobre hechos políticos, fue el siguiente7:

“75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”.

Con este pronunciamiento se impidió que el Congreso, bajo una modificación a su Reglamento, evitara que el Poder Ejecutivo pudiera plantear una nueva cuestión de confianza que, al ser denegada, diera lugar a su disolución. Por unanimidad, el Tribunal Constitucional dio una respuesta importante para garantizar el equilibrio de poderes en el país.

4. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES

Si bien el artículo 203, inciso 3, de la Constitución otorga al presidente de la República legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, esta facultad había sido empleada principalmente contra ordenanzas regionales y locales, en aquellos casos en donde a través de estas normas se regulan materias que afectan competencias del Poder Ejecutivo.

Por ello, la presentación por parte del Ejecutivo, a partir del año 2018, de una serie de demandas de inconstitucionalidad contra leyes aprobadas por el Congreso, reflejaba un ambiente de tensión política, en donde las decisiones adoptadas en contra de la posición del Gobierno encontraban en el Tribunal Constitucional una vía para su expulsión del ordenamiento jurídico.

Lo expuesto se evidenció con la demanda de inconstitucionalidad presentada el 21 de junio de 2018 contra la Ley Nº 30793, Ley que regula el gasto de publicidad del Estado peruano8, que establecía la prohibición de contratar publicidad estatal en los medios de comunicación privados. Al respecto, el Ejecutivo solicitó al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad en su totalidad de la referida ley, tanto por razones de forma como de fondo, por cuanto resultaba contraria a diversas disposiciones de la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relacionadas con el derecho de toda persona a recibir información por parte del Estado y la obligación de éste de garantizar y hacer efectivo el referido derecho9.

En su sentencia, por mayoría de seis votos contra uno10, el Tribunal Constitucional le dio la razón al Poder Ejecutivo11.

5. REFORMA CONSTITUCIONAL Y REFERÉNDUM

Mediante Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, se convocó a referéndum nacional para que la ciudadanía decidiera, en base al procedimiento previsto en el artículo 206º de la Constitución, si ratificaba cuatro reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República12.

Para efectos del presente trabajo interesa resaltar que, en el texto de la reforma sobre el retorno a la bicameralidad, se incluyeron disposiciones sobre la cuestión de confianza y la crisis total del gabinete, similares a las que fueron incluidas en el Reglamento del Congreso. En este sentido, en la reforma constitucional aprobada por el Congreso, y sometida a referéndum, se señalaba lo siguiente:

“Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante la Cámara de Diputados una cuestión de confianza, a nombre del Consejo, sobre su política general de gobierno. No procede cuestión de confianza con respecto de iniciativas legislativas. Si la confianza le es rehusada ninguno de los miembros del Gabinete puede ser nombrado nuevamente ministro durante un año”13.

Durante el debate en torno al referéndum, la posición del Poder Ejecutivo, expresada principalmente a través del presidente de la República, fue en contra de la referida reforma sobre el sistema bicameral, principalmente por los límites establecidos a la cuestión de confianza.

Luego de realizado el referéndum, el 9 de diciembre de 2018, la reforma sobre el retorno al sistema bicameral, que incluía la modificación citada al artículo 133 de la Constitución, no fue aprobada14.

Por lo tanto, primero mediante sentencia del Tribunal Constitucional y luego mediante referéndum, se paralizó la intención del Congreso de alterar las reglas de los pesos y contrapesos en el régimen político previsto en la Constitución.

6. DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y PROCESO COMPETENCIAL

Luego de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de confianza y el escenario político posterior al referéndum, se evidenció una situación en donde la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo podía culminar en la disolución del primero. En este sentido, Eguiguren (2019, p. 57) afirmaba:

“De no disminuir la hostilidad de la oposición parlamentaria hacia el Gobierno, es posible que las censuras individuales a ministros puedan repetirse. Menos probable sería una censura en contra del Gabinete, ya que ella habilitaría al Presidente de la República para disponer la disolución del Congreso. Sin embargo, tampoco habría que descartarlo del todo, ahora que los actuales parlamentarios saben, luego del resultado del referéndum, que ha quedado aprobada la prohibición de reelección inmediata de los congresistas. También es previsible que el Gobierno, sabiendo que le quedan más de dos años de mandato y que sigue sin contar con mayor presencia política y control en el Congreso, considere necesario utilizar con mayor frecuencia la cuestión de confianza, planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, como mecanismo político de presión para la aprobación de iniciativas legislativas o de reforma constitucional. O, por qué no, incluso para buscar su rechazo y la consiguiente caída de un segundo Gabinete de Ministros, con miras a facilitar una disolución del Congreso, que le brinda la expectativa de poder contar con una más favorable correlación de fuerzas políticas en el Parlamento para el resto de su mandato”.

El 30 de setiembre de 2019, el presidente de la República tomó la decisión, en base al artículo 134 de la Constitución, de disolver el Congreso de la República. En el Decreto Supremo que formalizó este acto, se da cuenta de las razones que dieron lugar a considerar que hubo una segunda denegación de confianza durante el período de gobierno 2016-202115:

“Que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Sin embargo, esta no se sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección, pese a la falta de transparencia y de mecanismos para la plena participación de la ciudadanía, advertidas por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de magistrados y de brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la mayor legitimidad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha”.