César Landa - Derechos Fundamentales

22Sentencia del Tribunal Constitucional 778/2020, recaída en el expediente 2-2020-CC/TC (Caso de la vacancia del presidente de la República por incapacidad moral), de fecha 19 de noviembre de 2020.

Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República en el período 2016-2021: reflexiones sobre el régimen político peruano a partir de la disolución del Congreso y la vacancia presidencial

Luis Alberto Huerta Guerrero

1. PRESENTACIÓN

Durante el quinquenio 2016-2021 hubo tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República que concluyeron en el cierre de este último, la elección de uno nuevo para completar el período parlamentario y la vacancia de la presidencia de la República a partir del uso de la causal de permanente incapacidad moral. Estos hechos dieron lugar a un intenso debate político y jurídico-constitucional, que incluso fue puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional.

Lo ocurrido justifica analizar si las normas constitucionales que regulan las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso deben mantenerse, modificarse o ser objeto de una interpretación constitucional, en la perspectiva de evitar que situaciones de crisis política dificulten el cumplimiento de las competencias constitucionales asignadas a cada uno de estos órganos (legislar y gobernar, respectivamente) y vayan en contra del régimen político diseñado en el texto constitucional, que sobre la base del principio de separación de poderes, se orienta hacia un sistema presidencial.

2. EL RÉGIMEN POLÍTICO PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS PROBLEMAS EN LAS RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL CONGRESO

El régimen político en el constitucionalismo peruano se ha caracterizado por inclinarse hacia el modelo presidencial. Al realizar un balance sobre la vigencia de la Constitución de 1979, Bernales señalaba que uno de los problemas del régimen político previsto en el texto constitucional radicaba en que no reposaba en un adecuado equilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo, y que se había producido una concentración excesiva de poder en el presidente de la República (1989, p. 166). Por su parte, Fernández Segado consideraba que la normativa constitucional, la tradición latinoamericana y la práctica política, inclinaban la balanza con claridad, en el caso peruano, al lado del modelo presidencial (1990, p. 190).

Esta situación no varió con la Constitución de 1993, en la cual se reforzaron las facultades del Poder Ejecutivo, aunque se mantuvo instituciones propias de los regímenes parlamentarios (censura, interpelación, etc.). En el caso de la potestad de disolver el Congreso, Blancas advertía que, bajo las reglas del sistema presidencial peruano, incrementaba el poder del presidente, al permitirle prevalecer sobre la mayoría parlamentaria, alterando el equilibrio de poderes (1996, p. 102)

Los comentarios mencionados se basaban en datos concretos de la realidad política, principalmente en situaciones en donde el Poder Ejecutivo contaba con una mayoría parlamentaria1.

Sin embargo, los resultados del proceso electoral de 2016 generaron un escenario diferente. A nivel presidencial, el resultado entre los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta fue muy ajustado2. Lo paradójico fue que la agrupación política que perdió la elección presidencial en segunda vuelta consiguió una amplia mayoría parlamentaria (73 escaños), generándose una permanente tensión política entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República.

En este escenario, información sobre casos de corrupción llegó a comprometer al presidente elegido en el 2016, por lo que no fue sorpresa el empleo, por parte de la mayoría parlamentaria, de mecanismos como la vacancia por permanente incapacidad moral para separarlo del cargo. Al final, antes de que esto ocurriera, el presidente renunció y, siguiendo el orden de sucesión previsto en la Constitución, asumió su cargo el primer vicepresidente.

En un inicio, la relación entre el nuevo presidente y el Congreso pareció que iba a mejorar, pero diversos hechos evidenciaron una nueva tensión política, que devino en la disolución de este último, la elección de un nuevo Congreso, las tensiones entre éste y el Ejecutivo y la posterior vacancia presidencial, la cual fue seguida de la designación de un nuevo presidente, el cual renunció como resultado de la presión ciudadana, dando lugar a la designación de otro.

La descripción de este escenario político es importante, por cuanto las instituciones jurídico-políticas previstas en la Constitución, analizadas principalmente desde la perspectiva teórica, tuvieron una aplicación práctica que devino en una variación del modelo presidencial, llegándose a una situación de alta presencia parlamentaria en la toma de decisiones políticas contrarias a la política del Gobierno, ante la cual se hizo necesario acudir al Tribunal Constitucional, a fin de que garantice el régimen político previsto en el texto constitucional.

3. LÍMITES INCONSTITUCIONALES A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

La política educativa fue uno de los ejes de la tensión, en el período gubernamental y parlamentario 2016-2021, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso3. Como resultado de esta situación, un ministro de Educación fue censurado en el año 2016 y contra su sucesora se presentó una moción de censura en el año 2017. Ante ello, el presidente del Consejo de Ministros planteó cuestión de confianza ante el Congreso, bajo el siguiente argumento4:

“Al hacerse pública la intención de censurar por segunda vez a quien está a cargo del sector Educación, lo que afectaría la continuidad de una política esencial de este Gobierno, nos queda claro que de esta forma el país no puede seguir avanzando.

Por eso, estoy aquí, en el marco de las atribuciones que me confiere el artículo 133.° de la Constitución Política del Perú aprobada por la agrupación política que hoy tiene mayoría en este Congreso, para plantear la cuestión de confianza y garantizar la política educativa y la gobernabilidad”.

Esta cuestión de confianza fue rechazada, por lo que se produjo la crisis total del gabinete. Si bien formalmente todos sus miembros renunciaron, algunos de ellos fueron nuevamente llamados para continuar en sus cargos en el nuevo gabinete, situación que no se encuentra prohibida por la Constitución. Como resultado del rechazo a la cuestión de confianza, se avizoraba la posibilidad de una disolución del Congreso, si se producía una situación similar más adelante.

Ello explica que el Congreso procediera a modificar su Reglamento5, a fin de limitar las posibilidades del Ejecutivo para solicitar una cuestión de confianza. En este sentido, la modificación dispuso lo siguiente:

“No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político.

La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.

A los pocos días de su publicación, esta modificación al Reglamento del Congreso fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, presentada el 16 de marzo de 2018 por un grupo de congresistas afines al Gobierno, lo que explica que no fuera el propio Poder Ejecutivo el que presentara la demanda6. En todo caso, la coyuntura política y las denuncias por corrupción reflejaban que el presidente de la República se encontraba en un escenario bastante complejo, que dio lugar a su renuncia al cargo el 21 de marzo de 2018.