César Landa - Derechos Fundamentales

“[…] en un sistema semi presidencialista como el peruano, los mecanismos de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso son herramientas adecuadas para el control constitucional de los excesos de las fuerzas de la oposición parlamentaria, cuando pretenden convertir al régimen político en uno asambleario; más aún, si como el caso peruano ha sido para blindar a la corrupción política y judicial. No obstante, la poca regulación constitucional respecto de la cuestión de confianza y de la propia potestad del Poder Ejecutivo para legislar mediante decretos de urgencia, durante el interregno parlamentario; ha permitido al Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. N° 0006-2019-CC/TC, dirimir el conflicto entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, en favor de la voluntad popular, así como, estableciendo ciertos límites de la cuestión de confianza, pero, también reconociendo la denegación material de la cuestión de confianza”.

La decisión del Tribunal Constitucional fue adoptada a pocos días de las elecciones del nuevo Congreso, que reemplazaría al disuelto, realizadas el 26 de enero de 2020, lo que evitó, asimismo, cualquier cuestionamiento al resultado del proceso electoral. De otro lado, demostró nuevamente la importancia de un pronunciamiento del supremo intérprete de la Constitución para resolver las controversias en torno a las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, a fin de garantizar el régimen político previsto en el texto constitucional.

7. VACANCIA PRESIDENCIAL POR PERMANENTE INCAPACIDAD MORAL Y PROCESO COMPETENCIAL

La disolución del Congreso es una decisión que tiene por objetivo convocar a la ciudadanía para que resuelva las tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. Por ello, los resultados deben reflejar el apoyo a los candidatos que representan las posiciones de ambas partes. Sin embargo, en las elecciones realizadas el 26 de enero de 2020, el Ejecutivo no contó con candidatos propios, aunque los resultados dieron lugar a una significativa reducción del número de escaños de la agrupación política que tuvo amplia mayoría en el Congreso disuelto.

El nuevo Congreso inició sus labores el lunes 16 de marzo de 2020, es decir, un día después de que el Poder Ejecutivo anunciará el inicio de una cuarentena general como consecuencia del COVID-19. Luego de superadas las incertidumbres que generó esta medida en las actividades generales del Estado, empezaron a evidenciarse las tensiones entre el Poder Ejecutivo y el nuevo Congreso. Así, por ejemplo, el 2 de junio de 2020, el Poder Ejecutivo interpuso la primera de las varias demandas de inconstitucionalidad que presentaría contra leyes aprobadas por éste18.

En medio de la crisis sanitaria y económica relacionada con el COVID-19, apareció en los medios de comunicación información que comprometía al presidente de la República con casos de corrupción. Ante estos hechos, el Congreso de la República volvió a acudir a la vacancia por permanente incapacidad moral permanente, prevista en el artículo 113, inciso 2, de la Constitución, pero como un mecanismo de control político. Se trataba de un tema que ya había estado presente en el debate jurídico y político del país, respecto al cual la doctrina había advertido que podía ser empleado como un mecanismo para impedir que el Gobierno culmine sus cinco años de mandato para el cual fue elegido:

“La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta, en principio, incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano, que tiene como rasgo central el que el titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza su poder político durante el plazo predeterminado constitucionalmente, lo que viene reforzado por el régimen excepcional de su responsabilidad (artículo 117 de la Carta de 1993). […]” (García Chavarri, 2013, p. 402).

En este escenario, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda competencial contra el Congreso de la República, ante el Tribunal Constitucional, en la cual indicó lo siguiente19:

“La presente demanda [tiene por objetivo] lograr que el Tribunal Constitucional, a partir de la precisión sobre los alcances constitucionales de la competencia del Congreso para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, garantice el ejercicio de las competencias que la Constitución Política de 1993 le otorga al Poder Ejecutivo durante el período de cinco años para el cual ha sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma arbitraria como mecanismo de control político y sanción para dar por concluido de forma anticipada un mandato presidencial”.

Junto con la demanda se interpuso una medida cautelar, de modo tal que el procedimiento parlamentario de vacancia presidencial se suspendiera hasta que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la controversia. En este sentido, si determinaba que la vacancia no podía ser empleada como un mecanismo de control político, correspondía dar por concluido dicho procedimiento. Por el contrario, si lo consideraba como un mecanismo de control respecto al Poder Ejecutivo, el procedimiento podía continuar y el Congreso votar a favor o en contra de la vacancia. Sin embargo, no se alcanzaron en el Tribunal los cuatro votos necesarios para declarar procedente el pedido cautelar20. Por ello, el procedimiento de vacancia continuó y culminó, en esta ocasión, con el rechazo del pedido.

Sin embargo, a las pocas semanas de rechazada la vacancia, y como consecuencia nuevamente de información que vinculaba al presidente de la República con casos de corrupción, se presentó un nuevo pedido de vacancia. En ese momento, el proceso competencial iniciado por el Poder Ejecutivo continuaba su trámite ante el Tribunal Constitucional. En concreto, se encontraba corriendo el plazo para que el Congreso presente su contestación.

Finalmente, el 10 de noviembre de 2020, el Congreso aprobó la vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la República, lo que dio inicio a una serie de hechos políticos, como la juramentación y renuncia de un nuevo presidente, que duró solo una semana en el cargo, así como la juramentación de un presidente transitorio al amparo del artículo 115 de la Constitución21. En medio de toda esta crisis, el proceso competencial ante el Tribunal Constitucional, orientado a que se establezcan límites al Congreso para declarar la vacancia presidente por permanente incapacidad moral, seguía su curso.

Finalmente, para sorpresa de la comunidad jurídica y la sociedad en su conjunto, el supremo intérprete de la Constitución decidió no pronunciarse sobre el fondo de la controversia y, mediante mayoría de cuatro votos, declaró improcedente la demanda por sustracción de la materia22.

Luego de este pronunciamiento del Tribunal, la incertidumbre jurídica en torno a los alcances de la vacancia por permanente incapacidad moral ha quedado sin respuesta alguna sobre cómo debe ser interpretada la Constitución, a fin de garantizar el equilibrio de poderes y el régimen político. Tampoco se ha aprobado alguna reforma constitucional orientada a precisar o limitar sus alcances.

8. CONCLUSIONES

Las tensiones políticas que ocurrieron en el país durante el período gubernamental 2011-2016 llevaron a que, por primera vez, durante la vigencia de la Constitución de 1993, el presidente de la República disolviera el Congreso al amparo de una interpretación del artículo 134 del texto constitucional, en virtud de la cual, la denegatoria a una cuestión de confianza no solo se manifiesta de forma expresa luego de una votación, sino también en conductas o actuaciones que evidencian que la confianza solicitada no ha sido aceptada. Esta interpretación, basada en el derecho a la participación política de la ciudadanía para resolver una crisis política, fue avalada por el Tribunal Constitucional, garantizando los pesos y contrapesos del régimen político previsto en la Constitución, por lo que no corresponde, sobre este tema, realizar alguna reforma constitucional orientada a precisar sus alcances, dado que el máximo intérprete de la Constitución ya lo hizo. Lo que se debe evitar son reformas constitucionales que limiten el uso de esta facultad y sean contrarias al pronunciamiento del Tribunal.