Franz-Joseph Peine - Allgemeines Verwaltungsrecht

Beratungs- und Informationsansprüche Beteiligter gegen die Behörden ergeben sich insbes. aus dem Rechtsstaatsprinzip[51]. Der unberatene Bürger ist in besonderer Weise dem Informationsvorsprung der Verwaltung ausgesetzt. Er kann seine vom Grundgesetz intendierte Stellung im Verfahren nur wahrnehmen, wenn er hinreichend informiert wird. Die Pflicht ist zu erfüllen in einer Sprache, die dem Bürger verständlichist. Allerdings dürfen die Anforderungen an die Verständlichkeit nicht überspannt werden. Denn es wäre angesichts der Komplexität der Sachverhalte, aber auch der notwendigen rechtsstaatlichen Klarheit eine Illusion, das Verwaltungsverfahren und die Begründung von Verwaltungsakten in einer stark reduzierten „leichten Sprache“ zu gestalten[52].

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§ 23 Abs. 1 stellt fest, dass die Amtssprachedeutsch ist. Es ist aber zu bedenken, dass in der Bundesrepublik inzwischen etwa 10 Millionen Menschen leben, die Deutsch nicht oder nur sehr wenig sprechen. § 23 Abs. 2–4 enthält Vorschriften, die den nicht Deutsch sprechenden Menschen entgegenkommen. Die Pflicht zur Hinzuziehung eines Dolmetschers ist einzelfallbezogen zu beantworten. Sowohl unter dem Gesichtspunkt des Grundrechtsschutzes durch Verfahren als auch durch den Grundsatz des rechtlichen Gehörs ist die Hinzuziehung eines Dolmetschers bei nicht unerheblichen Verständigungsschwierigkeiten angezeigt[53].

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Konkrete Beratungs- und Auskunftspflichtennormiert § 25 Abs. 1 und 2[54]. Solche Beratungs- und Auskunftspflichten können bereits im Vorfeld eines Verwaltungsverfahrens bestehen[55]. Die im Jahre 2013 angefügte frühe Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 25 Abs. 3 wird hingegen typischerweise nur in komplexen Planungsverfahren relevant[56].

Beispiel:

Die Behörde benachrichtigt die Betroffenen von der beabsichtigten Einleitung eines Verwaltungsverfahrens vom Amts wegen; die Behörde informiert einen Nachbarn darüber, dass ein seine rechtlichen Interessen berührender Bauantrag gestellt wurde.

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Die Behörde kann nach § 25 Abs. 2 S. 1 die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Diese Beschleunigungsberatungist Ausdruck der allgemeinen Fürsorgepflicht der Verwaltung gegenüber den Beteiligten des Verwaltungsverfahrens. Nach § 25 Abs. 1 S. 2 erteilt die Behörde, soweit erforderlich, Auskunftüber die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten[57]. Diese Beratungspflicht ist nicht auf rein prozedurale Aspekte beschränkt[58]. Der Grundsatz der Chancengleichheit kann in einem Verfahren der Behörde gebieten, auch eine materiell-rechtliche Beratung vorzunehmen, insbes. zum Ausgleich bestehender Verständnisschwierigkeiten. Die materielle Rechtslage an sich ist nicht Gegenstand der Auskunftspflicht. Wenn freilich die Auskunftspflicht die Mitteilung eines möglichen Verfahrensergebnisses ausschließt, kann die Beratungspflicht gerade darin bestehen, den Betroffenen von nach der materiellen Rechtslage hoffnungslosen Anträgen abzuhalten.

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Nach § 29 Abs. 1 S. 1 hat die Behörde den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gewähren, soweit deren Kenntnis für die Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Das Recht auf Akteneinsicht weist ebenfalls ein verfassungsrechtliches Fundamentauf[59]. Wie der Formulierung „hat“ zu entnehmen ist, besteht vorbehaltlich der Ausnahmen nach § 29 Abs. 2 eine Pflicht zur Gewährung der Akteneinsicht; die Behörde hat also kein Ermessen. Das Recht auf Akteneinsicht besteht allerdings nur für Verfahrensbeteiligtei.S.d. § 13 (s.o. Rn 487 ff). Freilich ist herauszustellen: Wenn ein tatsächlich Betroffener, der bisher noch nicht von der Behörde beteiligt worden ist, nur auf Grund der Aktenlage feststellen kann, ob eine Beteiligung in Betracht kommt, so wird man ihm ein Recht auf Akteneinsicht einräumen müssen.

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Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich in sachlicher Hinsicht auf alle Akten, welche die Entscheidungsgrundlage der Behörde bilden. Auch in beigezogene Akten anderer Behörden, sonstige Entscheidungsgrundlagen und Daten kann daher Einsicht genommen werden. Erfasst werden auch in elektronischer Form geführte Akten[60]. In zeitlicher Hinsicht wird oftmals eine Beschränkung auf das laufende Verwaltungsverfahrenvorgenommen[61]. Allerdings ermöglicht häufig erst die Akteneinsicht eine Einschätzung der Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs. Deshalb sollte das Akteneinsichtsrecht zumindest bis zum Eintritt der Bestandskraft bestehen[62].

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Die Einsichtnahme in die Aktenerfolgt bei der aktenführenden Behörde. Mehr sagt das Gesetz über die konkrete Ausgestaltung der Akteneinsicht nicht aus[63]. Bei elektronisch geführten Akten wird die Akteneinsicht – beschränkt auf die Behörden des Bundes – durch § 8 des E-Government-Gesetzes des Bundes konkretisiert: Danach kann die Akteneinsicht durch die Zurverfügungstellung eines Aktenausdrucks, die Wiedergabe elektronischer Dokumente auf dem Bildschirm, die Übermittlung elektronischer Elemente oder den elektronischen Zugriff auf den Akteninhalt erfolgen[64].

504

§ 29 Abs. 2 enthält Ausnahmen vom Akteneinsichtsrecht. Die Ausnahmen sind dem Wortlaut nach sehr weit gefasst. Dies gilt insbes. für die Ausschlussgründe einer Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der Behörde oder einer Beeinträchtigung des Wohles des Bundes oder eines Landes. Wegen des verfassungsrechtlichen Fundaments des Akteneinsichtsrechts (s.o. Rn 501) sind sie daher eng auszulegen[65]. Die Vorschrift des § 30, die Geheimhaltung, ist in das Recht auf Akteneinsicht nach § 29 hineinzulesen[66].

505

Vor dem verfassungsrechtlichen Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG sind auch Verfahrensrechte grundsätzlich gerichtlich durchsetzbar. Nach der klassischen Interpretation weist das Verfahren aber gegenüber dem materiellen Recht lediglich eine dienende Funktion auf (s.o. Rn 170). Aus diesem Grunde hat der Gesetzgeber in § 44a S. 1 VwGOgeregelt, dass Verfahrensverstöße grundsätzlich nur im Rahmen eines Angriffs gegen die Sachentscheidung geltend gemacht werden können. Etwas anderes gilt nach § 44a S. 2 VwGO lediglich dann, wenn Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen. Im Zuge der zunehmenden Aufwertung des Verfahrensgedankens und der Stärkung der Verfahrensrechte durch das Unionsrecht ist aber auch hier eine einschränkende Auslegung des § 44a S. 1 VwGO geboten[67].

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Das Akteneinsichtsrecht nach § 29 (s.o. Rn 501 ff) ist in ein herkömmliches Verwaltungsverfahren eingebettet. Es bildet einen Annex zur Effektivierung der Verfahrensrechte und kann daher als „akzessorisches“ Informationsrecht bezeichnet werden. Zunehmend haben sich allerdings im Laufe der Zeit nicht-akzessorische Verfahrensrechte herausgebildet, bei denen die Erlangung von Informationen den Hauptzweck des Verfahrens bildet[68]. Der Konzeption nicht-akzessorischer Informationsansprüche folgen vor allem die modernen Informationsgesetze[69] wie das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes[70], das Umweltinformationsgesetz[71] und das Verbraucherinformationsgesetz[72]. Hinzu kommen Ansprüche auf Landesebene[73]. Die Ansprüche nach den Umweltinformationsgesetzen bestehen neben etwaigen Ansprüchen nach dem Verbraucherinformationsgesetz[74]; sie gehen jedoch den Ansprüchen nach den allgemeinen Informationsfreiheitsgesetzen vor[75].