Franz-Joseph Peine - Allgemeines Verwaltungsrecht

[283]

S. J. Ipsen , Die Verwaltung 1984, 178; Wilhelms , NJ 2005, 160.

[284]

S. Peine , JZ 1990, 207.

[285]

Zur Titelfunktion Enders , NVwZ 2009, 958 ff.

[286]

Nachweis bei Peine , JZ 1990, 207. Zur Bindungswirkung ablehnender Baubescheide im Gaststättenrecht BVerwG NVwZ 1990, 559, erläutert von Selmer , JuS 1990, 589 f.

[287]

S. zur Terminologie eingehend Seibert , Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, S. 69 ff, 127 ff und Randak , JuS 1992, 33 ff.

Teil III Handlungsformen der Verwaltung› § 13 Der Verwaltungsakt: Rechtmäßigkeitsanforderungen

Inhaltsverzeichnis

I. Ermächtigungsgrundlage und VA-Befugnis

II. Die formelle Rechtmäßigkeit

III. Die materielle Rechtmäßigkeit

IV. Aufbauschema: Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts

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Fall 14:

Im Bundesland X ist der Landrat für den Vollzug des Naturschutzrechts zuständig. A wohnt in einer Gemeinde Y dieses Bundeslands. Die Gemeinden sind Bauaufsichtsbehörde. A ist Eigentümer eines in einem Landschaftsschutzgebiet gelegenen Grundstücks, auf dem sich eine baufällige Baracke befindet. Ohne den A zu hören, erlässt der örtlich zuständige Landrat eine die Baracke betreffende Abrissverfügung. Ist diese Verfügung in formeller Hinsicht rechtmäßig? Rn 522

465

Fall 15:

In Berlin sind nach § 2 Abs. 4 S. 1 BerlHG die Hochschulen Dienstherren der Beamten. Professor P ist Beamter auf Lebenszeit. Er erfüllt seit geraumer Zeit seine Dienstpflicht nicht. Dieses erfährt der über die Hochschulen Aufsicht führende Senator, s. § 89 Abs. 1 S. 1 BerlHG. Er weist den Präsidenten der Hochschule an, ein Dienstaufsichtsverfahren gegen P einzuleiten. Der Präsident weigert sich mit dem Hinweis, das mache man nicht. Daraufhin leitet der Senator das Verfahren selbst ein. Mit Recht? Rn 523

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Die Prüfung der Rechtmäßigkeit eines VA steht oftmals im Mittelpunkt einer verwaltungsrechtlichen Klausur. Der Vorrang des Gesetzeshat zur Folge, dass ein VA mit den einschlägigen rechtlichen Vorgaben in Einklang stehen muss (s.o. Rn 181 f). Zwei zentrale Vorfragen sind die Bestimmung der Ermächtigungsgrundlage sowie die Frage, ob eine Behörde überhaupt die Handlungsform nutzen darf (u. I.). Bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines VA ist sodann zu unterscheiden zwischen der formellen und der materiellen Rechtmäßigkeit. Die Anforderungen an die formelle Rechtmäßigkeitergeben sich oftmals aus dem VwVfG. Zu ihnen zählen die Bestimmungen zur Zuständigkeit, zum Verfahren, zur Form, zur Begründungsowie zur Rechtsbehelfsbelehrung(u. II.). Zu beachten ist hier allerdings die Subsidiarität des VwVfG (s.o. Rn 104 f). Sie hat zur Folge, dass abweichende oder ergänzende Regelungen im Fachrecht vorrangig sind. Die Anforderungen an die materielle Rechtmäßigkeitsind hingegen grundsätzlich im Fachrecht geregelt, also etwa im Polizei- und Ordnungsrecht oder im Bauordnungsrecht. Allerdings enthält auch das VwVfG Vorgaben zur materiellen Rechtmäßigkeit, nämlich das Bestimmtheitsgebot und die Anforderungen an die Ermessensausübung (u. III.). Von den Anforderungen an die Rechtmäßigkeit zu unterscheiden ist die Frage, welche weiteren Rechtsfolgen die Rechtswidrigkeit bewirkt. Diese werden im nachfolgenden § 14 behandelt.

Teil III Handlungsformen der Verwaltung› § 13 Der Verwaltungsakt: Rechtmäßigkeitsanforderungen› I. Ermächtigungsgrundlage und VA-Befugnis

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Eine erste wichtige Vorfrage bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit ist zunächst die Bestimmung der Ermächtigungsgrundlage. Denn an dieser muss letztlich die Rechtmäßigkeit des VA bemessen werden. In den Bereichen der Eingriffsverwaltung bedarf es wegen des Vorbehalts des Gesetzesstets einer Ermächtigungsgrundlage (s.o. Rn 183 f). Oftmals ist es in solchen Fällen aber nicht problematisch, ob eine Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist; vielmehr gilt es, unter mehreren möglichen Ermächtigungsgrundlagen die „richtige“ zu ermitteln. Dies gilt insbes. für das Recht der Gefahrenabwehr: Dort existiert neben den allgemeinen Polizeigesetzen eine Vielzahl besonderer Gesetze, etwa im Versammlungsrecht. Hier muss zunächst ermittelt werden, ob das speziellere Gesetz einschlägig ist oder das allgemeine. Gelangt man zur Anwendbarkeit der allgemeinen Polizeigesetze, so ist innerhalb dieser die „richtige“ Ermächtigungsgrundlage zu ermitteln[1].

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Zudem muss die Ermächtigungsgrundlage ihrerseits mit höherrangigem Recht in Einklangstehen. Denn eine verfassungswidrige Ermächtigungsgrundlage vermag keinen Eingriff in Grundrechte zu rechtfertigen. Allerdings sollte auf die Vereinbarkeit einer Ermächtigungsgrundlage mit höherrangigem Recht nur dann eingegangen werden, wenn diese Frage im (Klausur-)Sachverhalt aufgeworfen wird oder ernsthafte Zweifel an der Verfassungskonformität bestehen[2].

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Auch die Frage der VA-Befugnis ist mit dem Vorbehalt des Gesetzes verwoben. Sie bezieht sich auf die Frage, ob die zuständige Behörde nicht nur allgemein handeln, sondern gerade auch die Handlungsform des VA nutzen darf[3]. Denn es geht insoweit um eine belastende Handlungsform, die in Bestandskraft erwachsen kann[4]. Teilweise wird die öffentliche Verwaltung ausdrücklich ermächtigt, die Handlungsform des VA zu nutzen. Dies gilt etwa für die Erstattung der Leistung einer Behörde nach rückwirkender Aufhebung des zugrundeliegenden Leistungsbescheids (§ 49a Abs. 1 S. 2; s.u. Rn 922). Im Übrigen genügt es jedoch, wenn sich die VA-Befugnis durch (sonstige) Auslegung ermitteln lässt[5]. Unzulässig ist die Handlungsform des VA hingegen bei der Geltendmachung von Ansprüchen aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag: Denn die Behörde hat sich durch den Vertragsschluss auf die Ebene der Gleichordnung begeben. Hierzu stünde es in Widerspruch, wenn sie wieder einseitig zu hoheitlichen Maßnahmen zurückkehren dürfte (s.u. Rn 800)[6].

Teil III Handlungsformen der Verwaltung› § 13 Der Verwaltungsakt: Rechtmäßigkeitsanforderungen› II. Die formelle Rechtmäßigkeit

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Der VA muss von der sachlich, instanziell und örtlich zuständigen Behörde erlassen worden sein. Dass die Wahrnehmung einer Verwaltungsaufgabe durch die zuständige Behörde erfolgen muss, ist mehr als eine bloße Formvorschrift. Der Sinnbesteht darin, die Tätigkeit der handelnden Behörde mit der zahlreicher anderer Behörden zu koordinieren und Reibungsverluste zu vermeiden. Zugleich wird ihr mit der Zuständigkeitsübertragung auch die materielle Verantwortung für die betreffende Aufgabe zugewiesen. Ferner ist es für den Bürger wichtig, nur mit Entscheidungen konfrontiert zu werden, welche die zuständigen Behörden erlassen haben; er muss wissen, mit wem er es zu tun hat[7].

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Die sachlichenZuständigkeitsvorschriften bestimmen die einer Behörde zur Erledigung zugewiesenen Verwaltungsaufgaben. Sachliche Zuständigkeitsregeln finden sich in der Regel in Normen des Landesrechts.

Beispiele:

§§ 58 BbgBO regelt die Aufgaben, Befugnisse und sachlichen Zuständigkeiten der Bauaufsichtsbehörden; in Berlin ist die allgemeine Zuständigkeit festgelegt in dem „Gesetz über die Zuständigkeit in der allgemeinen Berliner Verwaltung (Allgemeines Zuständigkeitsgesetz – AZG)“, dieses Gesetz wird ergänzt durch die Anlage zum Allgemeinen Zuständigkeitsgesetz (ZustKat).