Franz-Joseph Peine - Allgemeines Verwaltungsrecht

Beispiele:

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Eine von einer staatlichen oder kommunalen Institution unterhaltene Bibliothek ist rechtlich gesehen typischerweise eine Anstalt(s.o. Rn 145 ff). Früher verstand man die Beziehung des Benutzers zur Anstalt als besonderes Gewaltverhältnis, dessen Inhalt durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden durfte. Die Rechtsfigur des besonderen Gewaltverhältnisses hat die herrschende Meinung aufgegeben (s.o. Rn 259 f). Die Lücke, die die Abschaffung des besonderen Gewaltverhältnisses in Bezug auf die Benutzungsregeln öffentlich-rechtlicher Anstalten hinterließ, füllt die benutzungsregelnde Allgemeinverfügung.

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Soweit nicht entsprechend der Wesentlichkeitstheorie des BVerfG[116] eine Regelung durch Rechtssatz zu treffen ist – das ist anzunehmen, wenn die Regelung wesentlich für die Verwirklichung von Grundrechten ist –, ist die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnissesdurch Allgemeinverfügung möglich. Dieses Mittel gestattet jedenfalls den Erlass „interner Ordnungsvorschriften“[117]. Dafür ein

Beispiel:

Einen festen Arbeitsplatz in der Bibliothek des Fachbereichs Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin erhalten Studenten, denen ein hier lehrender Professor bescheinigt, dass sie seine Doktoranden sind.

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Lösung Fall 9 ( Rn 346):

Der Wassersparaufruf könnte als Allgemeinverfügung und damit als VA oder als Rechtsnorm anzusehen sein. § 35 S. 2 unterscheidet drei Arten von Allgemeinverfügungen: die adressatenbezogene, die sachbezogene und die gemischt sach- und personenbezogene, benutzungsregelnde Allgemeinverfügung. Der Unterschied der ersten beiden Varianten von Allgemeinverfügung zur Rechtsnorm liegt im Adressatenbereich. Eine Allgemeinverfügung liegt vor, wenn der Personenkreis, an den sie sich richtet, im Zeitpunkt ihres Erlasses wegen der Konkretheit des geregelten Sachverhalts bestimmt oder bestimmbar ist. Bei einer Rechtsnorm ist der betroffene Personenkreis immer offen; er ist oder kann in jedem Zeitpunkt der Normgeltung ein anderer sein. Mit Blick auf die Benutzungsregelung liegt die Abgrenzung zum Rechtssatz allein in der Konkretheit des Bezugsobjekts. Der Wassersparaufruf ist eine Allgemeinverfügung iSd dritten Variante von § 35 S. 2. Er regelt die Benutzung einer öffentlich-rechtlichen Anstalt (dazu auch Rn 1092). Die Trinkwasserversorgung der Gemeinde Marienburg ist eine öffentliche Einrichtung in Form einer Anstalt. Benutzungsregelungen solcher Anstalten genügen dem Begriff der Allgemeinverfügung.

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Rechtsprechung und Literatur hat jahrzehntelang die Lösung des Problems beschäftigt, welche Rechtsnatur Verkehrszeichen besitzen: entweder VA oder Rechtsverordnung[118]. Der Streit betraf nicht die Handzeichen der Polizisten oder Verkehrsregelungen durch Ampeln. Bei den Handzeichen der Polizisten – zB der Aufforderung, zwecks Durchführung der Verkehrskontrolle am Straßenrand zu halten – handelt es sich unzweideutig um Einzelfallregelungen: es sind bestimmte Verkehrsteilnehmer von der Aufforderung betroffen. Das Gleiche gilt für die sich einer Ampel nähernden Verkehrsteilnehmer: in der konkreten Situation sind sie bestimmbar.

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Ob von einer Bestimmbarkeit der Verkehrsteilnehmer auch bei Verkehrszeichen in Form der Verkehrsschilder, §§ 41, 43 StVO, gesprochen werden darf, ist hingegen fraglich: Es ist sachlich nur schwer vorstellbar, die Anzahl der Autofahrer zu bestimmen, die sich einem Verkehrszeichen nähern, welches dauerhaft zB die Fahrgeschwindigkeit regelt. Da zugleich eine unbestimmte Anzahl von Fällen erfasst wird (den jeweiligen Verkehrssituationen), handelt es sich der Sache nach eigentlich um abstrakt-generelle Regelungen und damit um Rechtsverordnungen.

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Die Einordnung als Rechtsverordnungwürde jedoch zu großen Schwierigkeiten führen: Rechtsverordnungen ergehen in einem förmlichen Rechtssetzungsverfahren, woran es bei der Aufstellung von Verkehrsschildern in jedem Fall fehlt: Ihren Inhalt und ihren Aufstellungsort legt die Straßenverkehrsbehörde fest, ihre Aufstellung erfolgt durch den Träger der Straßenbaulast. Sind Verkehrszeichen sachlich eine Rechtsverordnung, so sind sie rechtswidrig als Folge eines Verfahrensfehlers: Es fehlt an der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt. Rechtswidrige Normen sind aber in der Regel nichtig und somit unbeachtlich. Damit würde nahezu die gesamte Verkehrsregelung in der Bundesrepublik hinfällig.

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Im Hinblick auf diese höchst problematischen Konsequenzen hat die Rechtsprechungbereits vor Erlass des VwVfG Verkehrszeichen als Allgemeinverfügungenund damit als VAe qualifiziert[119]. Dies hat zur Folge, dass die vereinfachten Bekanntmachungsanforderungen für VAe eingreifen (s.u. Rn 436 ff)[120] und dass Verkehrszeichen auch bei Rechtswidrigkeit grundsätzlich wirksam sind (s.u. Rn 542). Bekräftigt wird die Einordnung der Verkehrszeichen als VA durch die Entstehungsgeschichte des VwVfG[121]. Trotz der dargelegten dogmatischen Bedenken sollte daher aus pragmatischen Gründen der Rechtsprechung, die sich bis in jüngere Zeit bestätigt hat[122], gefolgt werden. Allerdings ist die zeitlich vorgeschaltete Anordnung der Anbringung eines Verkehrszeichens mangels Regelung kein VA[123].

Ausbildungsliteratur zu I.-III.:

Beaucamp , Verwaltungsrechtliche Fragen rund um das Verkehrszeichen, JA 2008, 612; Fehling , Der Verwaltungsakt – Begriff und Bedeutung, JA 1997, 482; Jakel , Der Verwaltungsakt im Sinne des § 42 I VwGO, JuS 2016, 410; Kahl , Der Verwaltungsakt – Begriff und Bedeutung, JURA 2001, 505; Kingler/Krebs , Die Zusicherung, JuS 2010, 1059; Schaks/Friedrich , Verwaltungsaktbezogener Rechtsschutz: Die Zulässigkeitsprüfung, JuS 2018, 860; dies ., Verwaltungsaktbezogener Rechtsschutz, Die Begründetheitsprüfung, JuS 2018, 954; Schoch , Die Allgemeinverfügung, JURA 2012, 26; Voßkuhle/Kaufhold , Der Verwaltungsakt, JuS 2011, 34; Waldhoff ; Allgemeines Verwaltungsrecht: Rechtsschein eines Verwaltungsakts, JuS 2017, 805; Weidemann/Barthel , Rechtsschutz gegen Verkehrszeichen, JA 2014, 115.

Teil III Handlungsformen der Verwaltung› § 12 Der Verwaltungsakt: Wesensmerkmale und Vorkommen› IV. Die Arten von Verwaltungsakten

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Die unter Rn 284 ffgegebenen Beispiele im Zusammenhang der Begriffsmerkmale des VA demonstrieren die Vielfalt der Regelungsmöglichkeiten des VA. Er ist ein nahezu universell einsetzbares Handlungsinstrument der Verwaltung. Dieses Handlungsinstrumentlässt sich weiter ausdifferenzieren[124]. Die Zuordnung der VAe zu verschiedenen Kategorien ist nicht lediglich ein theoretisches Glasperlenspiel, sondern besitzt unmittelbare praktische Bedeutung: In Abhängigkeit von der getroffenen Regelung muss der Adressat entscheiden, ob er sie hinnehmen oder gegen sie Rechtsschutz ergreifen will. Ist die Regelung eine den Adressaten ausschließlich begünstigende, entfällt im Normalfall eine Rechtsschutzmöglichkeit mangels „Beschwer“. – Die folgenden Einteilungsmerkmale sind allgemein anerkannt. Sie setzen teilweise die Merkmale fort, die oben in Rn 19 ffzum Zwecke der Beschreibung der Verwaltung eingeführt wurden. Es handelt sich um Merkmale, die in der Regel die mit einem VA verbundenen unterschiedlichen Wirkungen identifizieren[125].