Franz-Joseph Peine - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Früher wurde die Umsetzung durchweg als VA verstanden, um dem Beamten Rechtsschutz zu ermöglichen. Dieses Argument trägt heute die Zuordnung nicht mehr, da unabhängig von der rechtlichen Einordnung der Entscheidung Rechtsschutz besteht – lediglich das Mittel zur Durchsetzung des Rechtsschutzes ist different[79]. Ferner ist die Beeinträchtigung, die mit einer Umsetzung verbunden sein kann, kein zur VA-Qualität der Umsetzung führendes Argument. Die Umsetzung zielt letztlich nicht auf eine außenwirksame Regelung ab, da sie lediglich die Aufgabenerledigung innerhalb der Behörde neu ordnet. Die Umsetzung ist daher kein VA[80].

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Die Außenwirkung muss zudem eine unmittelbaresein. Wirken an einem VA andere Behörden mit, indem sie ihre Stellungnahmen gegenüber der federführenden Behörde abgeben, so entfalten diese Stellungnahmen lediglich mittelbare Außenwirkung. VA ist hier nur die abschließende Entscheidung der federführenden Behörde. Schwieriger verhält es sich bei mehrstufigen VAen. Darunter sind solche VAe zu verstehen, deren Erlass von der Zustimmung einer anderen Verwaltungsbehörde abhängt (dazu ausf. Rn 383 ff). Der Zustimmung gleichgestellt ist die Herstellung des Einvernehmens. Im Unterschied zur eingangs genannten einfachen Mitwirkung anderer Behörden ist beim mehrstufigen VA also eine Willensübereinstimmung erforderlich.

Beispiele:

§ 36 Abs. 1 S. 1 BauGB: Notwendigkeit gemeindlichen Einvernehmens bei der Erteilung von Baugenehmigungen in bestimmten Fällen; § 9 Abs. 2 BFStrG: Notwendigkeit der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde bei der Erteilung von Baugenehmigungen in bestimmten Fällen.

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Problematisch ist die Rechtsnatur des Einvernehmens bzw. der Zustimmung. Sie entfalten nur dann unmittelbare Außenwirkung und sind damit als VA zu betrachten, wenn sie gegenüber dem Bürger einen eigenständigen Regelungsgehalt besitzen. Davon ist auszugehen, wenn der zu beteiligenden Behörde bestimmte Aufgaben zur alleinigen Wahrnehmung übertragen sind oder sie allein besondere Gesichtspunkte geltend zu machen hat[81]. Bei Fehlen einer solchen speziellen Befugnis mangelt es an der VA-Qualität der Zustimmung, so bei § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB[82] oder bei § 9 Abs. 2 BFStrG[83].

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Die Tatbestandsmerkmale des VA-Begriffs filtern nach alldem aus der infinitiven Menge von Handlungen diejenigen heraus, die den sechs Kriterien: bestimmter Erzeuger, bestimmte Handlungsart, bestimmtes Rechtsgebiet, bestimmtes Ziel, bestimmter Adressatund bestimmter Wirkungsortgenügen. Keines der Kriterien ist überflüssig. Jedes Kriterium muss erfüllt sein, um zur VA-Qualität einer Handlung gelangen zu können.

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Lösung zu Fall 7 ( Rn 270):

Die Untersagungsverfügung könnte ein VA sein. Den „Normalfall“ des VA definiert § 35 S. 1. Die Verfügung müsste 1. von einer „Behörde“ erlassen worden sein. Nach § 1 Abs. 4 ist Behörde iSd VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Das Gewerbeaufsichtsamt, welches die Verfügung erließ, nimmt Überwachungsaufgaben auf dem Gebiete des Arbeitsschutzes und des Umweltschutzes wahr, vgl § 139b Abs. 1 GewO. Diese Aufgaben sind Gegenstand der öffentlichen Verwaltung. Damit hat eine Behörde gehandelt. – Die Verfügung müsste 2. eine hoheitliche Maßnahme darstellen. Sie liegt vor, wenn die Behörde eine Verwaltungsrechtliche Willenserklärung abgibt. Die Behörde untersagt B, zu einer bestimmten Zeit zu arbeiten. Sie hat ihre interne Willensbildung einseitig geäußert. Es handelt sich um eine hoheitliche Maßnahme. – Die hoheitliche Maßnahme müsste 3. auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts ergangen sein. Öffentliches Recht ist nach der modifizierten Subjektstheorie gegeben, wenn ein Rechtssatz eine Behörde als solche einseitig berechtigt oder verpflichtet (öffentliches Recht ist das Sonderrecht des Staats). Zum Vollzug des LadSchlG und des ASOG sind ausschließlich Behörden berechtigt und verpflichtet. Also handelte das Gewerbeaufsichtsamt auf der Grundlage des öffentlichen Rechts. Es liegt eine behördliche Maßnahme auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts vor. – Die Verfügung müsste 4. Regelungswirkung entfalten. Sie entfaltet diese Wirkung, wenn sie einseitig, rechtsverbindlich und Rechtsfolgen festlegend einen Lebenssachverhalt ordnet. Die Verfügung verbietet B, zu einer bestimmten Zeit zu arbeiten. Damit ordnet sie einseitig, rechtsverbindlich und Rechtsfolgen festlegend einen Lebenssachverhalt. Sie entfaltet Regelungswirkung. – Die Verfügung müsste 5. einen Einzelfall regeln. Eine Einzelfallregelung liegt vor, wenn die Zahl der Adressaten der hoheitlichen Maßnahme bestimmt oder zumindest bestimmbar ist. Adressat der hoheitlichen Maßnahme ist B. Es handelt sich um eine Einzelperson. Die Verfügung enthält eine Einzelfallregelung. – Die Verfügung müsste 6. unmittelbare Außenwirkung besitzen. Eine Maßnahme entfaltet Außenwirkung, wenn sie Rechte oder Pflichten außerhalb der Behörde für Bürger oder juristische Personen begründet. B ist ein Bürger, der einer Behörde nicht zugehört. Der Bescheid entfaltet Außenwirkung. – Da alle sechs Elemente des VA-Begriffs erfüllt sind, ist der Bescheid, den das Gewerbeaufsichtsamt an B gerichtet hat, ein VA.

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Lösung zu Fall 8 ( Rn 271):

Die Verweigerung des Slots könnte ein VA sein. Voraussetzung dafür ist, dass der Slot selbst ein VA ist. Damit der Slot als VA qualifiziert werden kann, müsste 1. eine Behörde gehandelt haben. Der Flugplankoordinator ist eine private Einrichtung. Als Privater ist er aber dann eine Behörde iSd § 1 Abs. 4, wenn er „Beliehener“ ist. Auf § 29 Abs. 2 LuftVG gestützt, hat der Bundesminister für Verkehr ihm die Aufgabe übertragen, den Flugplan zu koordinieren. Darin wird eine Beleihung gesehen. Also ist der Flugplankoordinator Behörde iSd § 1 Abs. 4. Die übrigen Merkmale des VA-Begriffs liegen vor[84].

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In einem vereinfachenden Schemalässt sich diese Funktion folgendermaßen darstellen: Für die Fallbearbeitungist zu beachten, dass die VA-Qualität oftmals unzweifelhaft ist und dann allenfalls kurz thematisiert werden sollte. So handelt es sich bei der unmissverständlichen Aufforderung eines Polizisten, ein Volksfest zu verlassen, unproblematisch um einen belastenden VA (sog. Platzverweisung). Umgekehrt bildet die Baugenehmigung einen den Bauherrn begünstigenden VA, ohne dass dies eingehender untersucht werden müsste. Anlass für eine eingehendere Analyse besteht lediglich, aber auch immer dann, wenn zumindest eines der Merkmale des § 35 S. 1 ernsthaft in Zweifel steht.

Bild 3:

Vom VA-Begriff erfasste und ausgeschlossene Tätigkeiten

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Eine behördliche Äußerung, die als VA zu qualifizieren sein könnte, muss oftmals ausgelegt werden. Dieses Bedürfnis entfällt bei Eindeutigkeit der behördlichen Aussage. Ein solcher eindeutiger Fall ist dann anzunehmen, wenn die Behörde ein Schreiben mit der Überschrift „Bescheid“ und einer Rechtsbehelfsbelehrung versieht[85]. Denn auch ein solcher VA kraft Formerzeugt den Anschein eines VA und kann daher auch bestandskräftig werden (zu dieser „Gefahr“ der Stabilisierungsfunktion s.o. Rn 279)[86]. Diese Zuordnung erfolgt unabhängig davon, ob auch tatsächlich die Merkmale des § 35 erfüllt sind und damit ein VA im materiell-rechtlichen Sinne vorliegt.