Franz-Joseph Peine - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Im Rahmen dieser Neuauflage wurde das bewährte Lehrbuch vollständig aktualisiert. Die studienrelevanten Bereiche des Allgemeinen Verwaltungsrechts sind klar und einprägsam dargestellt. Neuere Entwicklungstendenzen wie die zunehmende Europäisierung und Elektronisierung des Verwaltungsrechts haben Eingang gefunden, soweit sie für die universitäre Ausbildung von Bedeutung sind.
Die Konzeption:
Das Allgemeine Verwaltungsrecht bildet einen wesentlichen Teil des Stoffs, der im öffentlich-rechtlichen Pflichtfachbereich des Jura-Studiums zu erarbeiten ist. Seine Beherrschung ist damit unabdingbare Voraussetzung für das Bestehen der juristischen Prüfungen. Dieses Buch präsentiert das Allgemeine Verwaltungsrecht in der Breite und Tiefe, die notwendig für ein erfolgreiches Absolvieren des Studiums ist. Die Konzentration auf prüfungsrelevante Themenkreise ermöglicht eine Darstellung auf relativ knappem Raum. Der Problemveranschaulichung dienen den Kapiteln vorangestellte Fälle, die an deren Ende gelöst werden. Eine Vielzahl von Beispielen aus der Rechtsprechung bezeugt die praktische Relevanz des Allgemeinen Verwaltungsrechts. Grafische Zusammenfassungen und Aufbauschemata zu typischen Klausurfragestellungen runden die Darstellung ab.
Das ebook enthält den vollständigen Text des Buches (Print) direkt verlinkt mit einschlägigen Gesetzestexten und nach didaktischen Gesichtspunkten ausgewählten, für verwaltungsrechtliche Fragestellungen wegweisenden Entscheidungen des BVerfG, des BVerwG sowie einiger Oberverwaltungsgerichte der Länder. Der Leser gelangt so mit einem «Klick» aus dem Text unmittelbar zu den in dem ebook enthaltenen Normen und Urteilen.

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Beispiele:

das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF),
die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin),
das Bundeskartellamt,
das Umweltbundesamt (UBA).

cc) Bundesmittel- und -unterbehörden

130

Bundesmittelbehörden und Bundesunterbehörden bilden den sog. Verwaltungsunterbauauf Bundesebene. Von ihm ist in Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG die Rede. Ihn gibt es nur in den in Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aufgezählten Bereichen sowie bei der Bundeswehrverwaltung, Art. 87b GG, und der Bundeswasserstraßenverwaltung, Art. 89 GG.

Hinweis:

Der Verwaltungsunterbau bei der Bundeswasserstraßenverwaltung: Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt sowie Wasserstraßen- und Schifffahrtsämter.

b) Unmittelbare Landesverwaltung

131

Die unmittelbare Staatsverwaltung in den Ländern erfasst die Verwaltung durch eigene Behörden der Länder. Ihre Einrichtung wird häufig verfassungsrechtlich gesteuert[15]. Einzelheiten regeln hier die jeweiligen Landesorganisationsgesetze: zB in Baden-Württemberg[16], Berlin[17], Brandenburg[18], Nordrhein-Westfalen[19] oder im Saarland[20].

aa) Allgemeine Verwaltungsbehörden und Sonderverwaltungsbehörden

132

Der Aufbau der Landesverwaltung differiert in den einzelnen Ländern. Gleichwohl lassen sich durchgehend zwei „Typen“ von Behörden feststellen: die sog. „allgemeinen Verwaltungsbehörden“ und die sog. „Sonderverwaltungsbehörden“. Die allgemeinen Verwaltungsbehörden sind grundsätzlich für alle Angelegenheiten zuständig, es sei denn, dass die Zuständigkeit einer „speziellen“ Behörde begründet ist, eben die einer Sonderverwaltungsbehörde. Landessonderbehörden können – je nach gesetzlicher Ausgestaltung – für die gesamte Landesfläche zuständig sein oder für einzelne Teilgebiete.

Beispiel:

Eine lediglich einen speziellen Sachbereich bearbeitende Sonderverwaltungsbehörde ist zB der Polizeipräsident in Berlin[21]. Die besondere Aufgabe liegt in der Gefahrenabwehr. Zugleich ist er für das ganze Bundesland zuständig.

bb) Stufen der allgemeinen Verwaltungsbehörden auf Landesebene

133

Als weiteres in vielen Ländern beim Aufbau der Landesverwaltung verfolgtes Prinzip lässt sich eine dreistufige Gliederungbeobachten. Die Oberstufe bilden die Landesregierung bzw die Ministerien, die Mittelstufe die gerade zuvor erwähnten Regierungspräsidenten/Bezirksregierungen (insoweit sprechen die Gesetze manchmal auch von „Oberer“ Behörde), die Unterstufe der Landrat/Oberbürgermeister bzw der Landrat/Bürgermeister.

Beispiel:

Nach § 57 Abs. 1 BauO NRW ist oberste Bauaufsichtsbehörde das für die Bauaufsicht zuständige Ministerium; obere Bauaufsichtsbehörden sind die Bezirksregierungen sowie die Landräte und untere Bauaufsichtsbehörden die kommunalen Behörden[22].

134

Die Mittelstufe fehlt zunächst in den „Stadtstaaten“ Berlin, Bremen und Hamburg. Da diese Länder Staat und Stadt zugleich sind (Art. 1 Abs. 1 Verfassung von Berlin: „Berlin ist ein deutsches Land und zugleich eine Stadt.“)[23], ist eine Mittelinstanz entbehrlich[24]. Aber auch in einigen (kleineren und mittelgroßen) Flächenstaaten ist der Aufbau zweistufig, da eine mittlere Verwaltungsstufe als nicht (mehr) erforderlich erachtet wurde.

135

Auf der Oberstufefindet sich neben den bereits erwähnten Landesregierungen bzw Ministerien – sie sind sowohl Regierungs- als auch Verwaltungsinstanz – eine unabhängige oberste Landesbehörde: der Landesrechnungshof. Den Ministerien nachgeordnet, aber nicht der Mittelstufe zugehörig, sind die Landesoberbehörden. Ihre sachliche Zuständigkeit beschränkt sich auf eine spezielle Aufgabe, ihre örtliche Zuständigkeit erstreckt sich über das ganze Land. Sie sind Sonderverwaltungsbehörden und heißen in aller Regel „Landesamt“. In einigen Bundesländern gibt es ein Landesverwaltungsamt, dem eine Vielzahl von Aufgaben übertragen ist, die in anderen Bundesländern einzelne Landesämter wahrnehmen.

Beispiele für Landesämter:

Landeskriminalamt,
Landesamt für Besoldung und Versorgung,
Landesamt für Denkmalpflege.

136

Die für die Mittelstufetypische Behörde ist der Regierungspräsident/die Bezirksregierung. Diese Behörde ist im Prinzip sachlich allzuständig, örtlich indes nur für einen bestimmten Bezirk des Landes. Die mittlere Stufe ist in den größeren Flächenstaaten anzutreffen.

Beispiele:

In Baden-Württemberg gibt es vier Regierungsbezirke (Stuttgart, Karlsruhe, Freiburg und Tübingen). In Bayern gibt es sieben „Regierungen“ (die von Schwaben, Ober- und Niederbayern, die der Oberpfalz, die von Ober-, Mittel- und Unterfranken). In Nordrhein-Westfalen gibt es fünf Bezirksregierungen (in Köln, Düsseldorf, Münster, Arnsberg und Detmold).

137

Die Unterstufebildet „das“ Problem der Landesverwaltungen. Allgemeine Verwaltungsbehörden sind entweder der Kreis/der Landkreis, die kreisfreie Stadt oder Große kreisangehörige Städte.

Beispiel:

Nach § 122 Abs. 2 S. 1 BbgKVerf erfüllt der Landkreis die ihm zugewiesenen staatlichen Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde; nach § 1 Abs. 2 BbgKVerf erfüllt die kreisfreie Stadt alle dem Landkreis obliegenden Aufgaben; nach § 1 Abs. 4 S. 1 BbgKVerf erfüllt die Große kreisangehörige Stadt bestimmte Aufgaben des Landkreises, wenn die gesetzlich geforderten Bedingungen erfüllt sind.

138

Auf der Unterstufe kommt es damit zu einer Verzahnung mit der kommunalen Ebene. Hier sind zwei Modelle zu unterscheiden[25]. Oftmals werden staatliche Aufgaben auf dieser Ebene vollständig kommunalisiert. Adressat der Aufgabe ist dann die Kommune als Verwaltungsträger. Die weitere interne Verteilung der Zuständigkeit richtet sich nach allgemeinen Grundsätzen. In einigen Bundesländern ist – insbes. auf Ebene der Landkreise – hingegen das Modell der Organleiheanzutreffen: Soweit hier staatliche Aufgaben zu erledigen sind, wird das Organ – im Regelfall der Landrat – organisatorisch in die staatliche Verwaltungsorganisation eingegliedert. Der Landrat weist dann eine Doppelstellung auf: Er wird – je nach wahrgenommener Aufgabe – entweder als Verwaltungsorgan des Kreises oder als staatliche Verwaltungsbehörde tätig[26]. Eine solche Organleihe hat insbes. Auswirkungen auf die Wahl des richtigen Klagegegners sowie die Bestimmung des Schuldners bei Haftungs- und Entschädigungsansprüchen[27]: Nimmt das geliehene Organ staatliche Verwaltungsaufgaben wahr, ist das ausleihende Land jeweils Adressat, bei Selbstverwaltungsangelegenheiten hingegen die jeweilige Kommunalkörperschaft.

2. Mittelbare Staatsverwaltung

139

Mittelbare Staatsverwaltung ist die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch rechtlich verselbstständigte Verwaltungsträger. Sie findet insbes. statt durch juristische Personen des öffentlichen Rechts: Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Hinzu kommen bestimmte natürliche Personen sowie juristische Personen des Privatrechts, sofern sie mit hoheitlichen Aufgaben und Befugnissen betraut sind (sog. Beliehene). Mittelbare Staatsverwaltung gibt es auf der Bundesebene wie auf der Landesebene.

a) Rechtsfähige Körperschaften

aa) Begriff

140

Rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts sind mitgliedschaftlich verfasste(also Mitglieder habende) und unabhängig vom Wechsel der Mitglieder bestehende Organisationen, die ihre Individualität als Rechtssubjekt nicht der Privatautonomie ihrer Mitglieder, sondern einem Hoheitsakt, nämlich in der Regel einem Gesetz oder einem Staatsakt (Gründungsakt) auf Grund eines Gesetzes verdanken. Sie haben in der Regel hoheitliche Befugnisse – Kompetenz zur Rechtsetzung, zum Erlass einseitiger Entscheidungen (VAe), Androhung und Anwendung von Zwangsmitteln.

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