Franz-Joseph Peine - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Aber auch für die Fälle einer echten Kollision sieht das GG teilweise spezielle Auflösungsregelnvor. Für die klassischen Materien des Verwaltungsrechts bedeutsam ist die Abweichungskompetenz der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG, welche mit der Föderalismusreform I im Jahre 2006 in das GG eingeführt worden ist. Sie gestattet es den Ländern ausdrücklich, in den dort aufgeführten Materien von den vorhandenen Bundesnormen abweichende Bestimmungen zu treffen[41].

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Im Übrigen – also jenseits der Normenhierarchie sowie der besonderen Kollisionsregelung des Art. 31 GG – ist auf die allgemeinen Kollisionsregelungen zurückzugreifen. Danach verdrängt späteres Recht früheres Recht ( „lex posterior derogat legi priori“), und spezielleres Recht verdrängt allgemeines Recht ( „lex specialis derogat legi generali“). Die praktische Bedeutung dieser beiden Kollisionsregeln liegt in Widersprüchen zwischen Rechtsquellen derselben Stufe. Die lex-posterior-Regel wird aber nur sehr selten benötigt. Denn ein sorgfältiger Gesetzgeber oder sonstiger Rechtsetzer sollte bei Erlass einer neuen Regelung zugleich die alte aufheben. In der Praxis wird dies oftmals kombiniert mit Übergangsvorschriften.

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Demgegenüber ist die lex-specialis-Regelgerade im Verwaltungsrecht von ausgesprochen großer Bedeutung. So ist der Ablauf eines nicht-förmlichen Verwaltungsverfahrens grundsätzlich in §§ 9 ff geregelt (dazu ausf. § 6). In spezialgesetzlichen Regelungen können diese allgemeinen Regeln aber ergänzt, modifiziert oder gar ersetzt werden. Solche besonderen Verfahrensregelungen finden sich etwa in den Landesbauordnungen zum Baugenehmigungsverfahren[42]. Im Einzelfall muss daher stets die genaue Reichweite des Vorrangs spezieller Bestimmungen ermittelt werden. Der Vorrang spezieller Regelungen ist seiner Funktion nach lediglich ein Anwendungsvorrang: Denn jenseits der Spezialität kann (und muss!) die allgemeinere Norm ihre Gültigkeit behalten.

Teil I Grundlagen› § 4 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts› III. Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der Verwaltung

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Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG bindet die Verwaltung an Gesetz und Recht. Kommt eine Normenkollision in Betracht, so stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Verwaltung überprüfen darf, ob eine Norm mit höherrangigem Recht vereinbar ist und ob sie in einem solchen Falle die Norm auch verwerfen darf. Relevant werden kann dies zunächst bei einem möglichen Verstoß eines formellen Gesetzes gegen Verfassungsrecht. Hier bereits eine Prüfkompetenzzu verneinen, widerspräche Sinn und Zweck des Art. 20 Abs. 3 GG; denn anderenfalls müsste die Verwaltung sehenden Auges verfassungswidrige Normen anwenden. Allerdings sollte aus pragmatischen Gründen eine solche Prüfung nur dann initiiert werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Verfassungsverstoß vorliegen.

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Davon zu unterscheiden ist die Verwerfungskompetenz. Zu Recht wird hier überwiegend angenommen, dass der Verwaltungsbeamte in einem solchen Fall das Verfahren aussetzenund seinen Vorgesetzten informieren muss. Teilt dieser die Bedenken, so muss über die jeweilige Exekutivspitze eine abstrakte Normenkontrollenach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem jeweiligen Landesverfassungsgericht beantragt werden[43]. Gegen eine Anwendungspflicht in solchen Fällen sprechen auch hier Sinn und Zweck des Art. 20 Abs. 3 GG. Und eine Verwerfungskompetenz ohne Einschaltung der Exekutivspitze stünde in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Gewaltenteilung: Denn mit der Verabschiedung eines Gesetzes hat der unmittelbar demokratisch legitimierte Gesetzgeber zugleich zum Ausdruck gebracht, dass er das Gesetz auch für verfassungskonform hält. Deshalb muss die Verwerfung den Verfassungsgerichten vorbehalten bleiben.

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Weitaus bedeutsamer als die zuvor genannte Konstellation ist in der Verwaltungspraxis der Fall, dass eine Rechtsverordnung oder Satzung gegen formelle Gesetze (oder gar Verfassungsrecht) verstoßen kann. Auch hier erfordern Sinn und Zweck des Art. 20 Abs. 3 GG zunächst eine Prüfungskompetenzbei begründetem Anlass. Einer sich anschließenden Verwerfungskompetenzstehen zwar weniger gewichtige Gründe als bei formellen Gesetzen gegenüber: Denn da Rechtsverordnungen und Satzungen ihrerseits von der Verwaltung erlassen werden, besteht zumindest kein Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Gewaltenteilung. Allerdings werden sie typischerweise von anderen Stellen innerhalb der öffentlichen Verwaltung verantwortet. Der richtige Weg ist daher in solchen Fällen ebenfalls, das Verfahren zunächst auszusetzenund sodann beim Normgeber bzw. der Aufsichtsbehörde die „Aufhebung“ der Norm zu beantragen[44].

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Einfacher verhält es sich dann, wenn die Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 VwGObesteht. Dies ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO kraft Bundesrechts bei Satzungen und diesen gleichgestellten Rechtsverordnungen nach dem BauGB möglich. Zu den hiervon erfassten Rechtsnormen gehören insbes. Bebauungspläne (vgl. § 10 Abs. 1 BauGB). Darüber hinaus kann der Landesgesetzgeber gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Normenkontrolle auf andere Rechtsverordnungen und Satzungen ausweiten[45]. Einen danach statthaften Normenkontrollantrag kann nach dem Wortlaut des § 47 Abs. 2 VwGO „jede Behörde“ stellen. Anders als bei natürlichen und juristischen Personen bedarf es also nicht der Geltendmachung einer Rechtsverletzung. Allerdings wird die Bestimmung einschränkend ausgelegt: Erforderlich, aber ausreichend ist, dass die Behörde ein objektives Kontrollinteresse nachweisen kann. Dies erfordert zumindest regelmäßig, dass die Behörde die Rechtsvorschrift auszuführen hat[46].

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Besonderheiten ergeben sich, wenn ein (formelles oder materielles) Gesetz gegen Unionsrecht verstößt. Denn der Anwendungsvorrangdes (gültigen) Unionsrechts erstreckt sich gerade auch auf die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung. Zugleich gehört er zu den nach Art. 20 Abs. 3 GG von der Verwaltung zu beachtenden Regeln[47]. In solchen Konstellationen besteht daher die Kompetenz und zugleich auch die Pflicht, ein gegen Unionsrecht verstoßendes Gesetz nicht anzuwenden. Auch hier sollte (erst recht) eine Prüfung nur bei begründetem Anlass erfolgen.

Teil I Grundlagen› § 4 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts› IV. Das Verwaltungsverfahrensgesetz als bedeutsamste Rechtsquelle

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Fall 3:

Unternehmer U plant die Errichtung und den Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage nach § 4 BImSchG. Nachbar A möchte die Anlage verhindern. Er verlangt im Verwaltungsverfahren rechtliches Gehör nach § 28 und Akteneinsicht nach § 29. Mit Recht? Rn 107

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Die verschiedenen Rechtsquellen haben eine unterschiedliche Bedeutung im Studium, aber auch in der Praxis. Im Mittelpunkt auch des Allgemeinen Verwaltungsrechts stehen oftmals formelle Gesetze. Unter diesen nimmt wiederum das Verwaltungsverfahrensgesetz eine herausragende Rolle ein. Es ist daher zu Recht als „Grundgesetz der Verwaltung“bezeichnet worden[48].