Franz-Joseph Peine - Allgemeines Verwaltungsrecht

[39]

Hierzu aus dieser Reihe Erbguth/Mann/Schubert , Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2020. Bedeutsam darüber hinaus etwa Schoch , Besonderes Verwaltungsrecht, 2018; Steiner/Brinktrine , Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 2018. Hinzu kommen die einschlägigen Lehrbücher auf Landesebene.

[40]

BVerwG, NVwZ-RR 2004, 314.

[41]

Vgl BVerwGE 44, 45, 47zu § 193 BGB.

[42]

Übersicht über die hier geltenden Bestimmungen bei Bonk/Neumann/Siegel , in: S/B/S, § 62 Rn 21 ff.

[43]

Vert. U. Stelkens , Verwaltungsprivatrecht, 2005.

[44]

Aktuelles Beispiel bei BGH, NZM 2019, 380, 381 (Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz).

[45]

Hierzu etwa Falke , ZUR 2019, 56 ff.

[46]

Hierzu etwa Eisenmenger , GewArch 2018, 181 ff.

[47]

Zu diesen beiden Entwicklungstendenzen zsf. Hufen/Siegel , Rn 19-26.

[48]

Zur Entwicklung Ehlers , JURA 2016, S. 603 ff. Zur Fortentwicklung des Datenschutzrechts P. Reimer , DÖV 2018, 881 ff.

[49]

Bonk/Neumann/Siegel , in: S/B/S, § 54 Rn 7 ff m.w.N.

[50]

Hierzu insbes. Voßkuhle , in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.); Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, 2. Aufl. 2012, § 1.

[51]

Siegel , Entscheidungsfindung im Verwaltungsverbund, 2009, S. 26 f.

[52]

Umfassende Zwischenbewertung bei Schaefer , Die Umgestaltung des Verwaltungsrechts, 2016.

[53]

Ähnliche Einschätzung bei Bull/Mehde , Rn 1226. AA Franzius JZ 2019, 161 ff.

Teil I Grundlagen› § 4 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts

Inhaltsverzeichnis

I. Einzelne Rechtsquellen

II. Rangfolge der Rechtsquellen

III. Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der Verwaltung

IV. Das Verwaltungsverfahrensgesetz als bedeutsamste Rechtsquelle

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„Woher“ kommt das Verwaltungsrecht? Diese Frage beantwortet die sog. Rechtsquellenlehre. Der Begriff der Rechtsquelleist vieldeutig. Er wird hier iSv Rechtserkenntnisquelle benutzt. Rechtserkenntnisquellen sind diejenigen Aussagen, denen das geltende Recht unmittelbar entnommen werden kann (zB Gesetze, Verordnungen, Satzungen). In diesem Sinne werden geschriebene und ungeschriebene Rechtsquellen unterschieden[1]. Ferner wird unterschieden zwischen staatlichem und autonomem Recht. Das staatliche Recht unterteilt sich als Folge der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik und der Gewaltenteilung in Bundesrecht und Landesrecht sowie in originäres und abgeleitetes Recht (einerseits parlamentsbeschlossene Gesetze, andererseits Rechtsverordnungen). Autonomes Recht ist das Recht der zur Rechtsetzung befugten Körperschaften (Gemeinden, Universitäten) und ergeht in Form von Satzungen.

Beispiele:

Bebauungsplan als Satzung, § 10 BauGB; Promotionsordnung für den Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin.

Teil I Grundlagen› § 4 Rechtsquellen des Verwaltungsrechts› I. Einzelne Rechtsquellen

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Folgende Arten von Rechtsquellen werden unterschieden: Verfassungsgesetze, formelle Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften, Gewohnheitsrecht, Richterrecht, allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts, Europäisches Unionsrecht und Völkerrecht.

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Zu den Rechtsquellen auch des Verwaltungsrechts gehört zunächst das Verfassungsrecht. So enthält das Grundgesetz wichtige verfassungsrechtliche Weichenstellungen für die Einteilung in Bundes- und Landesverwaltungsowie den Vollzug von Bundesgesetzen(dazu ausf. § 5 III.). Darüber hinaus gibt das Grundgesetz zentrale Handlungsmaßstäbefür die öffentliche Verwaltung vor. Zu diesen zählen neben der Grundrechtsbindung das Übermaßverbot sowie der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (dazu ausf. § 7).

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Die wesentliche Rechtsquelle für das Handeln der Verwaltung bilden heute formelle Gesetze, also die Rechtsnormen, die vom Bundestag oder von einem Landesparlament im von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahren verabschiedet werden[2]. Nahezu alle Normen, die im Sa. I oder in einer das Landesrecht enthaltenden Gesetzessammlung abgedruckt sind, sind Gesetze in diesem Sinne. Zwei Arten von formellen Gesetzen sind zu unterscheiden: Gesetze im nur formellen Sinn und Gesetze im formellen und materiellen Sinn. Gesetze im nur formellen Sinn werden vom Gesetzgeber im förmlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen, normieren aber für den Bürger weder Ansprüche noch Verbindlichkeiten. Zu diesem Typ von Gesetz zählen die Zustimmung zu bestimmten völkerrechtlichen Verträgen nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG oder die Feststellung des Haushaltsplans nach Art. 110 Abs. 1 GG[3]. Gesetze im materiellen Sinneenthalten demgegenüber abstrakt-generelle Verhaltensnormen für andere Rechtssubjekte. „Generell“ bedeutet, dass sich die Rechtsnorm an eine unbestimmte Vielzahl von Personen richtet; „abstrakt“ meint, dass die Rechtsnorm eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten regelt.

Beispiel:

Alle Normen des besonderen Teils des Strafgesetzbuchs; § 1 BAföG (Sa. I Nr 420): „Auf individuelle Ausbildungsförderung besteht für eine der Neigung, Eignung und Leistung entsprechende Ausbildung ein Rechtsanspruch nach Maßgabe dieses Gesetzes, wenn dem Auszubildenden die für seinen Lebensunterhalt und seine Ausbildung erforderlichen Mittel anderweitig nicht zur Verfügung stehen.“ Demnach hat jeder (= generell), der die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, einen Anspruch auf Ausbildungsförderung für eine dem Gesetz entsprechende Ausbildung (= abstrakt).

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Rechtsverordnungen sind Rechtsnormen(also abstrakt-generelle Rechtssätze), die von der Exekutive im Wege delegierter Rechtsetzung erlassen werden[4]. Da sie nicht vom parlamentarischen Gesetzgeber erlassen werden, handelt es sich nicht um Gesetze im formellen Sinne. Andererseits erzeugen Rechtsverordnungen als Gesetze im materiellen Sinne Rechte und Pflichten im Bürger-Staat-Verhältnis. Der tiefere Grund für eine solche Übertragung der Rechtsetzungsbefugnis auf die Exekutive liegt darin, dass diese technisch-fachliche Detailfragen oftmals besser einschätzen kann und dadurch zugleich der Gesetzgeber entlastet wird. Besonders deutlich wird dies an der Straßenverkehrsverordnung, die neben der Ausgestaltung detaillierter Verkehrsregeln auch Vorgaben zur Gestaltung der einzelnen Verkehrsschilder enthält. Rechtsverordnungen bilden einerseits eine bedeutsame Rechtsquelle des Verwaltungsrechts; sie gehören andererseits aber auch zu den Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung(dazu ausf. § 20).

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Für die universitäre Ausbildungvon Bedeutung sind – allerdings im Rahmen des Besonderen Verwaltungsrechts – zunächst Rechtsverordnungen zur Gefahrenabwehr im Polizei- und Ordnungsrechts. Ein Beispielbilden etwa Verordnungen mit einem Verbot des Konsums alkoholischer Getränke an bestimmten Stellen[5]. Darüber hinaus enthält die Baunutzungsverordnung im öffentlichen Baurecht Angaben zum Charakter der verschiedenen Baugebiete und zur Zulässigkeit von Bauvorhaben in diesen Gebieten[6].

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Nach der klassischen Gewaltenteilung werden Rechtsnormen von der Legislative erlassen. Der Erlass einer Rechtsnorm durch die Exekutive ist daher eine Besonderheit und bedarf deshalb gemäß Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG bzw. den entsprechenden Bestimmungen der Landesverfassungen[7] einer gesetzlichen Ermächtigungdurch das Parlament. Das Parlamentsgesetz muss zudem Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Die Verordnung muss die Rechtsgrundlage, auf Grund derer sie erlassen wurde, angeben. Nach Art. 80 Abs. 2 GG ist unter bestimmten Voraussetzungen die Zustimmung des Bundesrats zum Erlass einer Rechtsverordnung notwendig[8].