Mike Wienbracke - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Keine Regelung in der Sache liegt zum anderen ebenfalls dann vor, wenn die Behörde in einer späteren (z.B. schriftlichen, § 37 Abs. 2 S. 2 VwVfG) Erklärung lediglich auf den Inhalt eines zum selben Sachverhalt früher bereits (z.B. mündlich, § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG) erlassenen Verwaltungsakts verweist (vgl. Rn. 59und Übungsfall Nr. 1). Dieser wiederholenden Verfügungkommt nur insoweit Verwaltungsaktqualität zu, als mit ihr – ausdrücklich oder konkludent – das Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG abgelehnt wird (Rn. 300 und Rn. 307).[102] Hiervon im Wege der Auslegung abzugrenzen ist der als Verwaltungsakt einzustufende Zweitbescheid, mit dem die Behörde nach nochmaliger inhaltlicher Prüfung eine – im Ergebnis mit der früheren Entscheidung ggf. identische – Sachentscheidung trifft (Rn. 299 ff.).

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Eine Antwort auf die nach wie vor umstrittene Frage, ob das verbindliche Versprechen der zuständigen Behörde, zu einem späteren Zeitpunkt eine bestimmte Verwaltungsmaßnahme ( Zusage) bzw. speziell einen Verwaltungsakt ( Zusicherung, siehe § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG) vorzunehmen oder zu unterlassen, seinerseits einen Verwaltungsakt darstellt, kann insoweit dahingestellt bleiben, als § 38 Abs. 2 VwVfG einige der den Verwaltungsakt betreffenden Vorschriften für die praktisch wichtigere Zusicherung – vorbehaltlich einer Änderung der Sach- und Rechtslage i.S.v. § 38 Abs. 3 VwVfG ( clausula rebus sic stantibus ; vgl. auch § 313 BGB) – ausdrücklich für anwendbar erklärt. Im Übrigen lassen sich sowohl für (verpflichtender Charakter; systematische Stellung von § 38 VwVfG; h.M.) als auch gegen (eine Regelung wird erst in Aussicht gestellt) die vom Gesetzgeber[103] offen gelassene Frage der Verwaltungsaktqualität der Zusicherung Argumente benennen.[104]

Beispiel[105]

Die von Anwohner A bewohnte N-Straße wurde mit einer neuen Teerdecke versehen und kurze Zeit später vom Rat der Stadt dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Da die N-Straße seitdem vermehrt als „Schleichweg“ genutzt wird, erhob A Klage vor dem Verwaltungsgericht gegen die Widmungsverfügung. In der mündlichen Verhandlung erklärte der hierzu ermächtigte Behördenvertreter B: „Der Beklagte verpflichtet sich, zur Reduzierung der gefahrenen Geschwindigkeiten auf der N-Straße das Zeichen ‚Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkung 30 km/h‘ aufzustellen.“ Diese zu Protokoll gegebene Erklärung wurde B vorgelesen und von diesem genehmigt. Daraufhin erklärte A die Hauptsache für erledigt, woraufhin das Gericht das Verfahren durch Beschluss einstellte. Nachdem der Beklagte in der Folgezeit der Erklärung des B allerdings nicht nachkam, möchte A nunmehr wissen, ob er einen Anspruch gegen den Beklagten auf Aufstellung des o.g. Verkehrszeichens hat.

Ja. Grundlage dieses Anspruchs ist die von B zur Niederschrift des Verwaltungsgerichts gegebene Erklärung, die als wirksame Zusicherung i.S.v. § 38 Abs. 1 des betreffenden VwVfG zu qualifizieren ist. Eine von der zuständigen Behörde im Prozess abgegebene Erklärung stellt dann eine Zusicherung i.S.v. § 38 VwVfG dar, wenn gegenüber dem Adressaten unzweifelhaft der Wille der Behörde zum Ausdruck kommt, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Das war hier der Fall. Insbesondere handelt es sich bei dem fraglichen Verkehrszeichen um einen zusicherungsfähigen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG. Auch ist die Zusicherung i.S.d. § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG von der zuständigen Behörde abgegeben worden, denn B war hierzu ermächtigt. Ferner genügt die Zusicherung zur Niederschrift des Gerichts der Schriftform des § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG. Zwar enthält § 38 VwVfG selbst keine ausdrückliche Regelung, welche förmlichen Anforderungen an die Schriftform der Zusicherung zu stellen sind. Da die Zusicherung – unbeschadet der streitigen Frage ihrer Rechtsnatur – aber die Selbstverpflichtung der Behörde zum späteren Erlass eines Verwaltungsakts enthält, ist § 37 Abs. 3 VwVfG auf § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG entsprechend anwendbar. Das gerichtliche Protokoll erfüllt die sich daraus ergebenden Anforderungen. Schließlich steht der Zusicherung § 38 Abs. 1 S. 2 VwVfG nicht entgegen, denn die Anhörung Beteiligter oder die Mitwirkung einer anderen Behörde oder eines Ausschusses war nicht i.S.d. Vorschrift „aufgrund einer Rechtsvorschrift erforderlich“. Über die Aufstellung und Entfernung von Verkehrsschildern entscheidet nach § 45 Abs. 1 StVO – abgesehen von den hier nicht gegebenen Fällen des § 45 Abs. 1b S. 2 StVO – allein die zuständige (staatliche) Straßenverkehrsbehörde im Rahmen einer der Gemeinde übertragenen Auftragsangelegenheit. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte aufgrund von § 38 Abs. 3 VwVfG nicht mehr an die Zusicherung gebunden wäre, liegen nicht vor.

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Mangels abschließender Anordnung, d.h. letztverbindlicher Regelung, ebenfalls keinen Verwaltungsakt stellen schließlich verfahrensrechtliche Vorbereitungshandlungeni.S.v. § 44a S. 1 VwGO sowie bloße Teilakte dar ( Rn. 67).

Beispiel 1[106]

Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtensals Maßnahme im Rahmen der Sachverhaltsermittlung durch die Fahrerlaubnisbehörde zwecks Vorbereitung der abschließenden Entscheidung über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen. Die bloße Anordnung begründet selbst keine Rechtspflicht für den Betroffenen, das Gutachten einholen zu müssen, sondern vielmehr lediglich eine entsprechende Obliegenheit, aus deren Nichterfüllung die Behörde im Rahmen der Beweiswürdigung allerdings nachteilige Schlüsse ziehen darf, siehe § 11 Abs. 8 S. 1 FeV.

Beispiel 2[107]

Mangels Regelung – und Außenwirkung – ebenfalls kein Verwaltungsakt ist die (wiederum lediglich vorbereitende) Eintragung von Entscheidungen von Verwaltungsbehörden und Gerichten über Verkehrsverstöße eines Bürgers in das Fahreignungsregister(§ 59 FeV; vormals: Verkehrszentralregister).

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Eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass nur solchen Maßnahmen Verwaltungsaktcharakter zukommt, die eine endgültige Regelung treffen (vgl. § 9 VwVfG), hat die Rechtsprechung[108] im Bereich der Leistungsverwaltung entwickelt, wo trotz des mit Nebenbestimmungen ( Rn. 77 ff.), Teilgenehmigungen ( Rn. 68), Vorbescheiden ( Rn. 68) und Zusicherungen ( Rn. 63) breit gefächerten Instrumentariums verwaltungsbehördlicher Handlungsformen sowie der Möglichkeit von Abschlagszahlungen mitunter dennoch das praktische Bedürfnis nach einer vorläufigen Regelung durch die Verwaltung besteht. Derartig „ vorläufige Verwaltungsakte“[109], die namentlich in §§ 164 f. AO für den Bereich des Steuerrechts und in § 42 SGB I für den Bereich des Sozialrechts schon seit langer Zeit gesetzlich vorgesehen sind (ferner z.B. § 8a BImSchG, §§ 11 f. GastG, § 37 Abs. 1 KrWG), ergehen typischerweise auf Basis einer lediglich summarischen Prüfung der Sach- (vgl. § 164 AO) bzw. Rechtslage (vgl. § 165 AO) durch die Behörde und begründen für den Zeitraum ihrer Geltung (z.B. „vorbehaltlich des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsprüfung“) einen Rechtsgrund ( causa ) für das Behaltendürfen der dem Bürger staatlicherseits zugewandten Leistung, auf die er bei sorgfältiger Prüfung evtl. gar keinen Anspruch hätte. Ergeht die abschließende Entscheidung, in welcher die Behörde über das endgültige (Nicht-)Behaltendürfen befindet, so erledigt sich der vorläufige (begünstigende) Verwaltungsakt mit dieser, vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG (Rn. 295). Seiner Aufhebung unter den Restriktionen der §§ 48, 49 VwVfG ( Rn. 310 ff.) bedarf es dann folglich nicht mehr.[110] Vor diesem Hintergrund werden vorläufige Verwaltungsakte nur im Fall der Leistungsgewährung – vorbehaltlich des Eingreifens einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage nicht aber auch im Bereich der Eingriffsverwaltung – als zulässig angesehen und dies auch nur dann, wenn ein „Anspruchsverdacht“ besteht, d.h. die „vorläufige Regelung als endgültige rechtmäßig wäre“ und dem Bürger ein Abwarten der Letzteren nicht zumutbar ist.[111]