Mike Wienbracke - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Der vornehmlich dogmatische Streit um die Kategorie des dinglichen Verwaltungsakts, der sich (primär) nicht auf das Verhalten bzw. die Rechtsstellung einer Person, sondern auf eine Sache bezieht, hat aufgrund der Regelung in § 35 S. 2 VwVfG ( Rn. 69) kaum praktische Bedeutung. Bei Lichte besehen richtet sich auch der dingliche Verwaltungsakt mittelbar letztlich an Personen, indem er deren Beziehung zur betreffenden Sache regelt. Plastisch Maurer/Waldhoff : „[A]uch die Baugenehmigung wird nicht dem Grundstück, sondern dem Bauherrn für sein Grundstück erteilt“[88].

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Auch kann sich der Regelungsinhalt eines Verwaltungsakts in der „bloßen“ Wiedergabe dessen erschöpfen, was sich bereits aus dem Gesetz ergibt. Das Vorhandensein einer Regelung setzt nämlich nicht etwa voraus, dass mit dieser vom Gesetz nicht vorgesehene oder von diesem gar abweichende Rechtsfolgen herbeigeführt werden sollen, wäre sie andernfalls doch zumindest im letztgenannten Fall wenigstens rechtswidrig ( Rn. 18 ff., 215). Vielmehr besteht die Rechtswirkung derart feststellender Verwaltungsaktedarin, dass sie für den Einzelfall verbindlich konkretisieren, was das Gesetz abstrakt-generell vorgibt ( Rn. 39): „Ein feststellender Verwaltungsakt zeichnet sich dadurch aus, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorganges festzuschreiben. Seine Funktion besteht im Wesentlichen nicht in der Gestaltung, sondern der Publizierung der Rechtslage. In Abgrenzung zum befehlenden oder gestaltenden Verwaltungsakt ist der feststellende Verwaltungsakt nicht auf die Änderung der materiellen Rechtslage gerichtet. Seine Besonderheit besteht darin, dass Rechte des Betroffenen mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Die ,Regelung‘ im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG ist in diesen Fällen darin zu sehen, dass in einer rechtlich ungewissen Situation die Sach- und Rechtslage in dem Einzelfall durch eine verbindliche Feststellung mit Bindungswirkung als bestehend oder nicht bestehend festgestellt, konkretisiert oder individualisiert wird“[89]. Indizien dafür, dass eine Feststellung mit einer solchen Regelungswirkung versehen ist (z.B. Feststellung, dass eine Person die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt) und nicht nur schlicht getroffen wird (z.B. unverbindlicher Hinweis auf die Rechtslage als rein gesetzeswiederholende Maßnahme), „sind ihre ausdrückliche Erwähnung in einer Norm, eine in einem besonderen Verfahren durchgeführte Prüfung ihrer Voraussetzungen und an sie anknüpfende weitere Wirkungen“[90] sowie ferner der objektive Erklärungsgehalt der behördlichen Äußerung und die Klärungsbedürftigkeit des festgestellten Rechtsverhältnisses.

Beispiel[91]

Nach § 8 Abs. 1 VerpackV a.F. sind Vertreiber von Getränken in Einweg-Verpackungen verpflichtet, von ihrem jeweiligen Abnehmer ein Pfand zu erheben, das bei der Rücknahme der Verpackungen zu erstatten ist. Von ihren Pflichten sind sie freigestellt bei Einweg-Getränkeverpackungen, für die sich der Hersteller oder Vertreiber an einem Sammelsystem i.S.d. § 6 Abs. 3 VerpackV a.F. beteiligt (§ 9 Abs. 1 S. 1 VerpackV a.F.), dessen flächendeckendes Bestehen von der hierfür zuständigen Landesbehörde auf Antrag festgestellt wird (§ 6 Abs. 3 S. 11 VerpackV a.F.). Die Freistellung steht unter dem Vorbehalt, dass der Gesamtanteil der in Mehrwegverpackungen abgefüllten Getränke bestimmter Art (u.a. Mineralwasser) im Kalenderjahr bundesweit die Quote von 72 % nicht wiederholt unterschreitet (§ 9 Abs. 2 S. 1 VerpackV a.F.). Die Mehrweganteile werden, wenn die Regelerhebung erstmals eine Unterschreitung ergeben hat, in einer an deren Bekanntmachung anschließenden Nacherhebungsfrist von 12 Monaten erneut festgestellt. Ergibt auch die Nacherhebung ein Unterschreiten der Mehrwegquote, gilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV a.F. ab dem ersten Tag des auf die Bekanntgabe folgenden sechsten Kalendermonats bundesweit für diejenigen Getränkebereiche als widerrufen, deren Mehrweganteil unter dem im Jahr 1991 festgestellten Anteil liegt (§ 9 Abs. 2 S. 2 VerpackV a.F.). Die Ergebnisse der Regelerhebung über die Mehrweganteile von Getränkeverpackungen für die Jahre 1997 und 1998 unterschritten jeweils die 72 %-Marke und auch die Nacherhebungen ergaben, dass die Mehrwertanteile jeweils unterhalb von 72 % sowie bei Mineralwasser auch unter denen des Referenzjahres 1991 lagen. Nach Bekanntgabe dieser Ergebnisse erhebt Einzelhändler M hiergegen Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht. Ist diese Klageart statthaft?

Ja. Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gegen den Rechtsakt der Bekanntgabe ist statthaft, da es sich hierbei um einen (feststellenden) Verwaltungsakt i.S.v. § 35 VwVfG handelt. Insbesondere fehlt es insoweit nicht am Merkmal der Regelung. Der Bekanntgabeakt ist nach der Konzeption der VerpackV dazu bestimmt, das darin angelegte Pflichtenverhältnis zu aktualisieren. Seine Bedeutung erschöpft sich nicht in der Veröffentlichung eines Tatbestandswirkung entfaltenden Sachverhalts. Nach dem der Bekanntgabe gem. § 9 Abs. 2 S. 2 VerpackV a.F. beizumessenden Regelungsgehalt zielt diese auf die rechtsverbindliche Feststellung des Eintritts der in der VerpackV angelegten Rücknahme- und Pfandpflichten. Die Bekanntgabe hat die verpflichtende Wirkung der Vorschrift des § 9 Abs. 2 S. 2 i.V.m. §§ 6 Abs. 3, 9 Abs. 1 S. 1 und § 8 Abs. 1 VerpackV a.F. unmittelbar zur Folge. Die Verordnungsbegründung zu § 9 Abs. 2 S. 2 VerpackV a.F. bestätigt den regelnden Charakter der Bekanntgabe. Danach tritt, „wenn die Mehrwegquote in zwei aufeinander folgenden Jahren unterschritten wird, […] automatisch nach Bekanntgabe der Mehrweganteile für diejenigen Getränkebereiche die Pfandpflicht nach § 8 VerpackV in Kraft, für die der entsprechende Mehrweganteil des Jahres 1991 unterschritten ist“ (BT-Drucks. 13/10943, S. 28). Das entspricht der Funktion der Bekanntgabe, die darin besteht, den Herstellern und Vertreibern von Einweg-Getränkeverpackungen das ihre Pflichten aktualisierende Signal zur Einrichtung der erforderlichen Pfand- und Rücknahmesysteme zu geben. Der Verordnungsgeber knüpft das Wirksamwerden der Pflichten an den Bekanntgabeakt, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zu genügen. Der Wortlaut des § 9 Abs. 2 S. 2 VerpackV a.F. steht mit diesem Verständnis in Einklang. Die Vorschrift nimmt in ihrem ersten Halbsatz mit dem Wort „danach“ auf die Bekanntgabe des Nacherhebungsergebnisses Bezug. Sie bezieht damit die Bekanntgabe als rechtliche Voraussetzung des im zweiten Halbsatz bestimmten Auflebens der Pfandpflichten in den Regelungszusammenhang ein. Der Annahme einer solchen Regelungswirkung widerspricht es schließlich nicht, dass sich die Rechtsfolgen der Bekanntgabe unmittelbar aus der VerpackV ergeben. Denn Zweck eines feststellenden Verwaltungsakts ist es gerade, den Eintritt normativ geregelter Rechtsfolgen verbindlich festzustellen.

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Keine Regelung – und damit auch kein Verwaltungsakt – liegt hingegen vor bei rein tatsächlichem Verwaltungshandeln (schlicht-hoheitliche Tätigkeit, Realakt) wie etwa der Ausstellung einer Bescheinigungnach § 15 Abs. 1 GewO. Dieser Gewerbeschein verschafft dem Gewerbetreibenden im Hinblick auf den Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 146 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) GewO lediglich Gewissheit darüber, dass seine Anzeige bei der Behörde (§ 14 Abs. 1 S. 1 GewO) eingegangen ist (Beweisfunktion), beinhaltet aber keine Regelung (v.a. keine Gewerbeerlaubnis).[92] Desgleichen kein Verwaltungs-, sondern ebenfalls ein Realakt ist die Erteilung bzw. Aushändigung der Genehmigungsurkunde nach § 15 Abs. 2 PBefG – im Gegensatz zur vorausgehenden Entscheidung über den Genehmigungsantrag nach § 15 Abs. 1 PBefG, bei der es sich um einen Verwaltungsakt handelt.[93] Welche Rechtsnatur die Fiktionsbescheinigung nach § 42a Abs. 3 VwVfG hat, ist umstritten ( Rn. 44).