Mike Wienbracke - Allgemeines Verwaltungsrecht

Beispiel[128]

Nachdem es in der Nähe von Stuttgart vermehrt zu Typhuserkrankungen gekommen war, verstärkte sich der Verdacht, dass die Ursache hierfür auf den Verzehr von Endiviensalat zurückzuführen ist. Daraufhin verbot das Landesinnenministerium mit sofortiger Wirkung jeglichen Handel mit Endiviensalat durch Groß- und Einzelhändler in allen vom Typhus befallenen Landkreisen. Aufgrund dieses Verbots verdarben bei Großhändler G mehrere Tonnen Endiviensalat. Nach Aufhebung des Verbots begehrt G dessen Rechtswidrigkeit gerichtlich feststellen zu lassen. Welche Klageart ist insoweit statthaft?

Statthafte Klageart ist insoweit die Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO. Denn bei dem Verkaufsverbot handelt es sich um einen Verwaltungsakt in Gestalt der Allgemeinverfügung. Es traf keine abstrakten Anweisungen, sondern regelte einen Einzelfall des öffentlichen Rechts. Gegenstand des Verkaufsverbots war ein einzelnes reales Vorkommnis, die konkrete Seuchengefahr (a.A.: Vielzahl gedachter Verkaufsfälle[129]), in deren Regelung es sich erschöpfte und nicht ein „gedachter Fall“, wie er für eine Rechtsnorm charakteristisch und erforderlich ist. Dieser Einordnung steht auch nicht entgegen, dass der Kreis der Adressaten des Verkaufsverbots im Zeitpunkt seines Erlasses nicht genau bestimmbar war, da nicht alle Landkreise von der Epidemie ergriffen waren. Zwar konnte der einzelne Händler deshalb unter Umständen nicht wissen, ob er unter das Verbot fiel. Doch handelt es sich hierbei nur um partielle und ausscheidbare Unbestimmtheiten, welche die Allgemeinverfügung insoweit ggf. fehlerhaft erscheinen lassen, sie jedoch nicht begrifflich ausschließen.

Beispiel[131]

Rechtsanwalt R ist Anwohner der „Heinrich-Heine-Straße“ in der Gemeinde G. Nach Eingliederung von G in die Stadt S wurde die in G befindliche „Heinrich-Heine-Straße“ von der hierfür zuständigen Bezirksvertretung per Beschluss in „Oscar-Wilde-Straße“ umbenannt, da es ebenfalls in S bereits eine „Heinrich-Heine-Straße“ gibt. R ist hiermit nicht einverstanden, entstehen ihm infolge der Straßenumbenennung doch erhebliche Kosten (Anschaffung neuer Briefbögen und -umschläge, Mitteilung der Anschriftenänderung gegenüber seinen Mandanten etc.). Mittels welcher Klageart kann sich R gegen die im Amtsblatt von S veröffentlichte Straßenumbenennung zur Wehr setzen?

Die statthafte Klageart bemisst sich nach dem klägerischen Begehren (§ 88 VwGO), welches sich vorliegend gegen den Beschluss des Gemeinderats von S richtet. Die darin enthaltene Änderung der Straßenbenennung setzt sich zusammen aus der Beseitigung der bisherigen Straßenbenennung sowie der Neubenennung. Da durch die Benennung einer gemeindlichen Straße eine für die Verkehrs- und Erschließungsfunktion wesentliche und deshalb (ordnungs-)rechtlich bedeutsame Eigenschaft der Straße festgelegt wird, handelt es sich bei der Straßenbenennung um eine sachbezogene Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 Var. 2 L-VwVfG, die im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO anzugreifen ist. Entsprechendes gilt für die hier in Streit stehende Umbenennung der Straße.

Anders als in den Fällen des § 35 S. 2 Var. 2 VwVfG geht es in denjenigen des § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG nicht um die grundsätzliche Definition des rechtlichen Zustands einer Sache, sondern um die nähere Bestimmung der Rechte und Pflichten ihrer Benutzer. Adressat der benutzungsregelnden Allgemeinverfügung ist „jedermann“ (die Allgemeinheit), der sich in ihren Regelungsbereich begibt, ohne dass dieser Personenkreis zunächst bestimmbar sein müsste.

Hinweis

„Nur abstrakt-generelle Regelungen sind Rechtsnormen; in allen anderen Fällen liegt ein Verwaltungsakt vor, ggf. in Form der Allgemeinverfügung.“[132] Letztere unterscheidet sich von der Rechtsnorm nicht durch die Unbestimmtheit des (generellen) Adressatenkreises, sondern durch den Bezug auf einen konkreten Sachverhalt (str.).[133]

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Die hoheitliche Maßnahme der Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls muss schließlich noch „ auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“ sein, um gem. § 35 S. 1 VwVfG als Verwaltungsakt qualifiziert werden zu können. Mit diesem Merkmal wird der Verwaltungsakt abgegrenzt von rein verwaltungsinternen Maßnahmen (z.B. Beschlüsse eines internen Willensbildungsorgans wie dem Gemeinderat, die i.d.R. erst noch durch den Bürgermeister „nach außen“ umgesetzt werden müssen).

Außenwirkungkommt einer Maßnahme dann zu, wenn sie den Rechtskreis einer außerhalb der Verwaltung stehenden natürlichen oder juristischen Person oder eines sonstigen (nur teilrechtsfähigen) Rechtssubjekts als Träger eigener Rechte betrifft, d.h. (interpersonal) zwischen diesem und dem Rechtsträger der Behörde wirkt.[134] Unmittelbarist diese Außenwirkung, wenn sie aus dem Entscheidungssatz („Tenor“; Rn. 55) der Maßnahme selbst resultiert und nicht nur dessen – mittelbare – Nebenfolge ist.[135] Zudem muss die unmittelbare Außenwirkung nach dem objektiven Sinngehalt der Regelung beabsichtigt (intendiert) sein („ auf… gerichtet“). Das ist dann der Fall, wenn die Maßnahme gerade zielgerichtet (final) eine unmittelbare Außenwirkung entfalten soll. Nicht ausreichend ist es dagegen, wenn eine ausschließlich für verwaltungsinterne Zwecke gedachte Maßnahme lediglich rein tatsächlich außerhalb des Verwaltungsbereichs Wirkung entfaltet.[136]

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Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass die Rechtsnatur einer Maßnahme (z.B. aufsichtsbehördliche Genehmigung einer Satzung nach § 56 Abs. 1 HwO) richtigerweise teilbar ist (str.[137]): Ergeht sie gegenüber ihrem Adressaten (z.B. Handwerksinnung) zielgerichtet mit unmittelbarer Außenwirkung, entfaltet sie gegenüber anderen Betroffenen (z.B. Bürger) außerhalb der Verwaltung dagegen nur faktisch Wirkung (z.B. als integraler Bestandteil der gem. § 56 Abs. 1 HwO genehmigten Satzung), so liegt – die Erfüllung der übrigen Voraussetzungen des § 35 S. 1 VwVfG unterstellt – nur im Verhältnis zu Ersterem ein ( relativer) Verwaltungsaktvor, nicht dagegen auch gegenüber den Letztgenannten. Gegen diese Beurteilung spricht auch nicht etwa der Umstand, dass die Zulässigkeit einer Nachbarklage gegen eine Baugenehmigung nicht daran scheitert, dass die Behörde den Verwaltungsakt regelmäßig nur dem Bauherrn, nicht aber auch dem Nachbarn, bekannt gibt. Denn die Baugenehmigung stellt – und zwar auch in Bezug auf etwaige Nachbarrechte – unmittelbar verbindlich fest, dass das Bauvorhaben mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften vereinbar ist, und gibt die Bauausführung frei, ohne dass es dazu noch eines weiteren behördlichen Aktes bedarf. Insofern ist die Baugenehmigung, selbst wenn sie dem Nachbarn nicht amtlich mitgeteilt wird, auf unmittelbare Rechtswirkung auch ihm gegenüber gerichtet.