Mike Wienbracke - Allgemeines Verwaltungsrecht

Für das sich hieraus ergebende Problem der Abgrenzung der Allgemeinverfügung von der Rechtsverordnung ist vorrangig darauf abzustellen, in welcher Form die Behörde tatsächlich gehandelt hat, nicht dagegen, wie sie nach dem Gesetz hätte handeln müssen. Allerdings kommt der gesetzlich vorgesehenen Handlungsform insoweit Indizwirkung zu, als im Zweifel davon auszugehen ist, dass der betreffende Hoheitsträger rechtmäßig handeln wollte. Ausdrücklich wurden die Begriffe „Verwaltungsakt“/„Allgemeinverfügung“ bzw. „ordnungsbehördliche Verordnung“ hier von der Behörde nicht verwendet. Vielmehr benutzte diese den unspezifischen Ausdruck „Anordnung“. Der Hinweis auf die ordnungsgemäße „Veröffentlichung“ lässt ebenfalls keine Rückschlüsse auf die Rechtsform der „Anordnung“ zu, da Verwaltungsakte „bekannt gegeben“ (§ 41 VwVfG NRW) und ordnungsbehördliche Verordnungen „verkündet“ (§ 33 Abs. 1 OBG NRW) werden. Ein Indiz für einen Verwaltungsakt könnte jedoch darin zu sehen sein, dass die „Anordnung“ mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen worden ist. Gem. § 37 Abs. 6 VwVfG NRW ist dies nur bei einem Verwaltungsakt rechtserheblich, vgl. auch § 58 VwGO. Zudem wäre angesichts der Bezeichnung als „Anordnung“ eine ordnungsbehördliche Verordnung wegen Verstoßes gegen die Formvorschrift des § 30 Nr. 2 OBG NRW auch formell rechtswidrig. Dies würde in Anbetracht der Vermutung für einen Willen der Behörde zum rechtmäßigen Handeln gegen die Wahl dieser Rechtsform sprechen. Insgesamt betrachtet bleiben allein die formellen Kriterien hier allerdings eher schwach und lassen somit keinen zwingenden Schluss auf eine bestimmte Handlungsform der Behörde zu. Daher ist auf den materiellen Gehalt der Maßnahme abzustellen.

Da sowohl die Allgemeinverfügung als auch die Rechtsverordnung jeweils einen von vornherein nicht feststehenden Personenkreis erfasst (vgl. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG[NRW]: „Allgemeinheit“; § 25 S. 1 OBG NRW: „an eine unbestimmte Anzahl von Personen“), kommt der „Konkretheit“ der Maßnahme die Funktion der Abgrenzung zwischen beiden Handlungsformen zu. Wird lediglich ein bestimmter Sachverhalt geregelt, so handelt es sich um eine Allgemeinverfügung. Ist dagegen „eine unbestimmte Anzahl von Fällen“ Gegenstand der behördlichen Maßnahme, so handelt es sich gem. § 25 S. 1 OBG NRW um eine Rechtsverordnung. Ob ein bestimmter Sachverhalt geregelt wird, richtet sich neben der zeitlichen insbesondere nach der örtlichen Begrenzung der Regelung. Die bei einer benutzungsregelnden Allgemeinverfügung durch den Bezug zu einer Sache hergestellte Konkretheit ist zu bejahen, wenn – wie etwa bei Verkehrszeichen – nur eine räumlich begrenzte Situation geregelt werden soll. Hingegen fehlt die Konkretheit, wenn es sich um eine abstrakte Anordnung für einen größeren räumlichen Bereich handelt. Die Übergänge hierbei sind allerdings fließend. Für den auch hier relevanten Fall der Beschränkung des Gemeingebrauchs an einem öffentlichen Gewässer hat die Rechtsprechung[150] eine Allgemeinverfügung unter der Voraussetzung bejaht, dass es sich um ein „kleines, überschaubares Gewässer handelt[e], so dass für die gesamte Wasserfläche im Wesentlichen die gleichen Erwägungen“ das betreffende Verbot tragen. Dies wurde beispielsweise bei der Erweiterung eines Tauchverbots von ursprünglich 300 auf 500 Meter an einer bestimmten Stelle im Bodensee angenommen.[151]

Vorliegend hat die Behörde durch die Anordnung vom 21.3.2019 nicht abstrakt-generell das Kanufahren auf dem gesamten Wildfluss verboten, sondern nur im Bereich 10 Meter vor dem „Teufelsrohr“, mithin an einer bestimmten, eng umgrenzten Stelle, um eine dort bestehende besondere Gefahrensituation zu regeln. Nicht der gesamte Fluss mit seinen unterschiedlichen örtlichen Verhältnissen, sondern lediglich die 10 Meter lange „Sicherheitszone“ vor dem „Teufelsrohr“ als einzelne Sache bildet folglich den Regelungsgegenstand der „Anordnung“.

Damit handelt es sich bei dieser um einen Verwaltungsakt in Form einer benutzungsregelnden Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG(NRW). Also ist vorliegend die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die statthafte Klageart.

Im Wege dieser Anfechtungsklage kann K eine Aufhebung des Verwaltungsakts vom 21.3.2019 allerdings nur insoweit verlangen, als durch diesen das Fahrverbot auf die „Sicherheitszone“ 10 Meter vor dem „Teufelsrohr“ ausgedehnt wird. Das ebenfalls im Wege der benutzungsregelnden Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG(NRW) bzgl. des „Teufelsrohrs“ angeordnete Verbot vom 19.5.2017 – die vorstehenden Ausführungen zur Rechtsnatur der Anordnung vom 21.3.2019 gelten insoweit entsprechend – ist zum jetzigen Zeitpunkt dagegen nach § 74 Abs. 1 S. 2 VwGO[152] i.V.m. § 41 Abs. 3 S. 2, Abs. 4 VwVfG NRW bereits bestandskräftig und damit unanfechtbar.

Abweichendes würde nur dann gelten, wenn die Behörde durch die „Änderung und Neufassung der Anordnung vom 19.5.2017“ das ursprüngliche Verbot nicht bloß räumlich ausdehnen, sondern vielmehr neu erlassen wollte. Hierfür müsste die Allgemeinverfügung vom 21.3.2019 allerdings auch in Bezug auf das „Teufelsrohr“ eine selbständige Rechtsfolge setzen (vgl. § 35 S. 1 VwVfG[NRW]: „zur Regelung“), es sich dabei also insoweit um einen (anfechtbaren) „Zweitbescheid“ und nicht lediglich um eine (unanfechtbare) „wiederholende Verfügung“ handeln, die bloß auf den Inhalt eines früheren Verwaltungsakts verweist. Anlass für die Anordnung vom 21.3.2019 war, dass sich trotz des Fahrverbots im „Teufelsrohr“ weitere Todesfälle in diesem Flussabschnitt zugetragen hatten, d.h. die anfängliche Verbotszone sich als zu kurz erwiesen hat. Dementsprechend hat die Behörde ebenfalls in der vorgelagerten „Sicherheitszone“ das Befahren des Gewässers untersagt. Das ursprüngliche Verbot selbst wurde inhaltlich dagegen nicht abgeändert. Dass dieses von der Behörde gleichwohl neu gefasst worden ist („Änderung und Neufassung der Anordnung vom 19.5.2017“) findet augenscheinlich allein darin seinen Grund, dass die Bekanntgabe lediglich der Ausdehnung des Verbots aus sich heraus nicht leicht verständlich wäre. Folglich wird durch die Anordnung vom 21.3.2019 hinsichtlich des „Teufelsrohrs“ keine eigenständige Rechtsfolge gesetzt, d.h. stellt diese insoweit mangels Regelungscharakter keinen neuen Verwaltungsakt, sondern lediglich eine rein wiederholende Verfügung dar. Damit bleibt es bei dem Ergebnis, dass das Fahrverbot im „Teufelsrohr“ von K im Wege der Anfechtungsklage nicht mehr angegriffen werden kann.

Kläger K ist nach § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligten- und gem. § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO prozessfähig. Die Beteiligtenfähigkeit des Rechtsträgers der Behörde folgt aus § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO, der nach § 62 Abs. 3 VwGO durch seinen gesetzlichen Vertreter handelt.

Zudem müsste K gem. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein. Die Klagebefugnis ist dann zu bejahen, wenn die Möglichkeit besteht, dass der Kläger durch die streitige hoheitliche Maßnahme in einem seiner subjektiv-öffentlichen Rechte verletzt wird. In Anbetracht der Qualifikation der „Anordnung“ als benutzungsregelnde Allgemeinverfügung, welche als rein dinglicher Verwaltungsakt „adressatenlos“ ist, scheidet ein Rückgriff auf die „Adressatentheorie“ zur Begründung der Klagebefugnis hier aus. Nach der Schutznormtheorie liegt ein subjektiv-öffentliches Recht immer dann vor, wenn die als verletzt gerügte Norm zumindest auch dem Schutz des Einzelnen zu dienen bestimmt ist.

Ein solches subjektiv-öffentliches Recht des K, das durch die Allgemeinverfügung vom 21.3.2019 verletzt sein könnte, könnte sich aus § 25 WHG i.V.m. § 19 Abs. 1 S. 1 LWG NRW ergeben.[153] Danach darf jede Person natürliche oberirdische Gewässer zum Befahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft benutzen. Das Befahren des Flusses mit dem Kanu durch K erfüllt zwar diese Voraussetzungen. Jedoch ist fraglich, ob der wasserrechtliche Gemeingebrauch als subjektiv-öffentliches Recht verstanden werden kann. Gegen die Bejahung eines solchen Rechts spricht, dass es im Wasserrecht keinen Anspruch des Einzelnen auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer gibt. Ungeachtet dessen kann allerdings derjenige, der – wie hier der K in Bezug auf den hiesigen Wildfluss – einmal in berechtigter Weise den Gemeingebrauch ausübt, verlangen, dass bei einem Eingriff in diese Rechtsposition die formellen und materiellen Voraussetzungen des einschlägigen Rechtsgebiets beachtet werden und insoweit auch verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz beanspruchen. Eine Verletzung des Rechts des K jedenfalls aus Art. 2 Abs. 1 GG ist daher möglich und dieser demnach i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.