Mike Wienbracke - Allgemeines Verwaltungsrecht

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In jedem Fall, d.h. sowohl in dem des Abs. 1 als auch des Abs. 2 von § 36 VwVfG, darf gemäß dessen Abs. 3 eine Nebenbestimmung nicht dem Zweck des Verwaltungsakts zuwiderlaufen (z.B. Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis mit derart hohen Anforderungen, dass die Gewässerbenutzung faktisch unmöglich ist). Die Nebenbestimmung muss mit dem Verwaltungsakt, dem sie beigefügt ist, in einem sachlichen Zusammenhang stehen. Das in § 56 Abs. 1 S. 2 VwVfG für öffentlich-rechtliche Verträge normierte Koppelungsverbot( Rn. 108) gilt insoweit als allgemeiner Rechtsgrundsatz entsprechend.

JURIQ-Klausurtipp

Während für den Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen[159] deren jeweilige genaue Qualifikation als Bedingung, Auflage etc. regelmäßig dahingestellt bleiben kann, kommt es für die Frage nach deren materiell-rechtlicher Zulässigkeit sehr wohl darauf an, mit welcher Art von Nebenbestimmung der Verwaltungsakt im Einzelfall erlassen bzw. verbunden wurde.[160] Denn es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme von ihrer Rechtsnatur abhängt. Die unterschiedlichen Arten von Nebenbestimmungen sind in § 36 Abs. 2 VwVfG legaldefiniert.[161]

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Die in § 36 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwVfG geregelten Nebenbestimmungen bestimmen die innere Wirksamkeitdes Verwaltungsakts (Rn. 253), indem sie den zeitlichen Geltungsbereich der in ihm enthaltenen Regelung eingrenzen. Eine eigene Sachregelung wird mit ihnen jedoch nicht getroffen, weshalb sie auch als unselbstständiger (integraler) Bestandteil des Verwaltungsakts, mit dem sie erlassen werden, charakterisiert werden.

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Die in § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG in Anlehnung an § 163 BGB geregelte Befristungist eine Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten (z.B. 31.12.2019) oder zumindest bestimmbaren (z.B. innerhalb eines Monats nach Zustellung) Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt.[162]

Beispiel[163]

Auf Antrag von Einzelhändler E hin wird diesem die Erlaubnis erteilt, sein in Küstennähe befindliches Geschäft ab sofort bis zum Ende der Saison am 30.9. des Jahres auch am Sonntagvormittag geöffnet zu halten.

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Ist das „Ob“ und/oder das „Wann“ des Eintritts des zukünftigen Ereignisses, mit dem die im Verwaltungsakt ausgesprochene Vergünstigung oder Belastung eintreten (aufschiebende Bedingung) oder wegfallen (auflösende Bedingung[164]) soll, dagegen ungewiss, so handelt es sich um eine Bedingung, siehe § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG (vgl. auch § 158 BGB).

Eine „ Bedingung“ i.S.v. § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG wird dadurch charakterisiert, dass sie den Eintritt oder den Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen (nicht: vergangenen), d.h. nach dem Bescheiderlass eintretenden Ereignisses abhängig macht. Dabei fallen unter den Begriff des Ereignissesnur empirisch nachprüfbare, d.h. von der Außenwelt durch Erleben, Hören oder Sehen wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse – nicht dagegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen.[165]

Dass der Eintritt des Ereignisses ggf. vom Willen eines Beteiligten abhängig ist (so etwa im nachfolgenden Stellplatz-Beispiel), schließt die Annahme einer (unechten bzw. Potestativ-)Bedingung nicht aus. Demgegenüber dient das Instrument der Bedingung nicht dazu, der Behörde die Möglichkeit zu verschaffen, die rechtliche Bewertung abgeschlossener Sachverhalte offenzulassen oder einer zukünftigen rechtlichen (Neu-)Bewertung vorzubehalten, weshalb Überprüfungsvorbehalte in Bezug auf abgeschlossene Sachverhalte von der Rechtsprechung nicht als Bedingung angesehen werden.[166]

Beispiel 1[167]

Erteilung einer Baugenehmigung mit der aufschiebenden Bedingung, dass noch 3 Einstellplätze für Kraftfahrzeuge geschaffen werden.

Beispiel 2[168]

Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die Dauer der Beschäftigung des Ausländers bei einem bestimmten inländischen Arbeitgeber (auflösende Bedingung).

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Um eine besondere Form der auflösenden Bedingung handelt es sich schließlich bei dem in § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG vorgesehenen Widerrufsvorbehalt[169], wobei dessen nachfolgende Ausübung durch die Behörde, d.h. die Erklärung des Widerrufs mittels gesonderten Verwaltungsakts, das Ereignis ist. Nach § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwVfG gibt der Vorbehalt des Widerrufs der Verwaltung die Befugnis, den mit dieser Art von Nebenbestimmung versehenen Verwaltungsakt später zu widerrufen (Rn. 329). Zugleich weist der Widerrufsvorbehalt den Adressaten von vornherein auf diese Möglichkeit hin, so dass bei diesem kein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand des betreffenden Verwaltungsakts zu entstehen vermag, vgl. § 49 Abs. 6 S. 1 VwVfG (Rn. 332).

Beispiel[170]

Z beabsichtigt, auf dem Bürgersteig einer durch die Stadt S führenden Bundesfernstraße einen Zeitungskiosk zu betreiben. Die von ihm nach § 8 Abs. 1 FStrG beantragte Sondernutzungserlaubnis wird mit dem „Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs“ (vgl. § 8 Abs. 2 S. 1 FStrG) erteilt.

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Mit der Auflage[171] (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG; vgl. auch § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwVfG; Rn. 329) schreibt die Behörde dem durch den betreffenden Verwaltungsakt Begünstigten ein bestimmtes Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen) vor. Sie enthält folglich eine eigene, selbstständig vollstreckbare Sachregelung zusätzlich zu der im Verwaltungsakt ausgesprochenen Hauptregelung (vgl. auch den Gesetzeswortlaut: „verbunden werden mit“) und wird daher ihrerseits als Verwaltungsakt qualifiziert (str.).[172] Gleichwohl ist die Auflage „nur“ eine Nebenbestimmung, da sie von der Hauptregelung inhaltlich wie rechtlich abhängig ist.[173]

Beispiel[174]

In unmittelbarer Nähe des Fußballstadions in M betreibt G eine Gaststätte. Nachdem es infolge Alkoholkonsums in der Gaststätte des G vor Heimspielen des FC M regelmäßig zu schweren Auseinandersetzungen unterschiedlicher Fangruppen und zum „Anpöbeln“ auch unbeteiligter Stadionbesucher gekommen war, erließ die zuständige Behörde eine auf § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG gestützte Auflage, mit der sie G aufgab, jeweils 2 Stunden vor Beginn bis 3 Stunden nach Beendigung eines Heimspiels des FC M alkoholhaltige Getränke nur bis zu einem maximalen Alkoholgehalt von 3 % auszuschenken.

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Sind im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts bestimmte Auswirkungen der in diesem getroffenen Regelung zwar denkbar, aber noch nicht eindeutig feststellbar und will sich die Behörde die Möglichkeit vorbehalten, später noch entsprechend reagieren zu können, so kann sie den Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage versehen, siehe § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG. Dieser Auflagenvorbehalt[175] dient ebenso wie der Widerrufsvorbehalt dazu, die Entstehung von schutzwürdigem Vertrauen auszuschließen ( Rn. 86).

Beispiel[176]

Genehmigung einer Diskothek unter dem Vorbehalt der nachträglichen Ergänzung von Lärmschutzauflagen.

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Was die Abgrenzungder Nebenbestimmungen untereinander anbelangt, so bereitet insbesondere die Unterscheidung zwischen der aufschiebenden Bedingung(§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG; Rn. 85) und der Auflage(§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG; Rn. 87) häufig Schwierigkeiten (z.B. Erteilung einer Baugenehmigung mit dem „Zusatz“, 3 Stellplätze auf dem Grundstück zu errichten). Die inhaltlichen Unterschiede zwischen beiden bestehen darin, dass der mit einer Auflage verbundene Verwaltungsakt sofort und unabhängig davon rechtswirksam ist, ob die Auflage erfüllt wird oder nicht – wohingegen im Fall der aufschiebenden Bedingung der Verwaltungsakt erst mit ihrem Eintritt wirksam wird – und das dem Begünstigten mit einer Auflage vorgeschriebene Verhalten – im Gegensatz zur aufschiebenden Bedingung – von der Behörde im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden (Auflage als Grundverwaltungsakt; Rn. 335 und Rn. 341) bzw. diese den Hauptverwaltungsakt unter den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen kann (Rn. 329).