Mike Wienbracke - Allgemeines Verwaltungsrecht

Hinweis: Nach § 2 Nr. 2 lit. c) der Allgemeinen Versicherungsbedingungen (AVB), die dem Versicherungsverhältnis zwischen A und V zugrunde liegen, ist der Versicherer von der Verpflichtung zur Leistung frei, wenn der Fahrer des Fahrzeugs bei Eintritt des Versicherungsfalls nicht die vorgeschriebene Fahrerlaubnis hat.

Ja. Der in § 2 Nr. 2 lit. c) AVB verwendete Ausdruck „Fahrerlaubnis“ ist ein in § 2 StVG genau festgelegter Rechtsbegriff und bedeutet die auf Grund des Straßenverkehrsgesetzes erteilte behördliche Ermächtigung zum Führen eines Kraftfahrzeugs der in Frage kommenden Art. Art und Inhalt der Fahrerlaubnis ergeben sich aus der darüber ausgestellten amtlichen Bescheinigung, dem Führerschein. Wäre die Verpflichtung des A, beim Fahren eine Schutzbrille zu tragen, eine echte Bedingung im Rechtssinn, so hinge die Rechtswirksamkeit der ihm erteilten Fahrerlaubnis von seinem künftigen ungewissen Verhalten ab. Je nachdem, ob er mit oder ohne Brille fährt, würde er das eine Mal mit, das andere Mal ohne Fahrerlaubnis fahren und sich im letzteren Fall eines Vergehens nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 StVG schuldig machen. Ist die besagte Verpflichtung hingegen als eine Auflage, als eine zur Fahrerlaubnis selbstständig hinzuzutretende und davon unabhängig erzwingbare Anordnung anzusehen, so lässt eine Zuwiderhandlung die Rechtswirksamkeit und den Bestand der Fahrerlaubnis unberührt. Es liegt dann nur eine Ordnungswidrigkeit nach § 24 StVG vor. Vor diesem Hintergrund ist das im Führerschein eingetragene Gebot zum Tragen einer Brille nicht als Bedingung, sondern als Auflage zu qualifizieren. Als Dauererlaubnis soll die Fahrerlaubnis klare Verhältnisse schaffen. Ihre Rechtswirksamkeit und ihr Fortbestand kann nicht von dem ungewissen künftigen Verhalten des Fahrers dergestalt abhängen, dass die Fahrerlaubnis bei vorschriftswidrigem Verhalten erlischt, aber sofort wieder auflebt, sobald der Fahrer sich vorschriftsmäßig verhält. Von einem Fahrer, der unter Missachtung der in seinem Führerschein stehenden Anordnung beim Fahren keine Brille getragen hat, kann man nicht sagen, er sei ohne Fahrerlaubnis gefahren. Sein Verhalten ist vielmehr dahin zu beurteilen, dass er zwar die vorgeschriebene Fahrerlaubnis besessen, aber die Verpflichtung zum Tragen einer Brille nicht erfüllt hat. Diese differenzierte Beurteilung ist nur bei Annahme einer Auflage möglich, weil ein Verstoß gegen diese den Bestand der Fahrerlaubnis nicht beeinträchtigt. Dies ist auch sachlich gerechtfertigt, weil die Verletzung einer Auflage in der Regel nicht so schwer wiegt wie ein Fahren ohne Führerschein. A hat danach bei Eintritt des Versicherungsfalls die vorgeschriebene Fahrerlaubnis gehabt. Er ist zwar der Auflage, beim Fahren eine Schutzbrille zu tragen, nicht nachgekommen. In diesem Verstoß gegen § 12 Abs. 2 S. 1 StVZO a.F. (vgl. nunmehr Ziff. 01.03 der Anlage 9 zu § 25 Abs. 3 FeV) liegt aber keine Verletzung der Führerscheinklausel des § 2 Nr. 2 lit. c) AVB, da diese allein auf das Vorhandensein der Fahrerlaubnis abstellt.

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3. Teil Handlungsformen der Verwaltung› B. Handlungsformen der Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts› II. Öffentlich-rechtlicher Vertrag

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Neben dem Verwaltungsakt ( Rn. 39 ff.) als der für die Verwaltung typischen und häufigsten Handlungsform hält das VwVfG in seinen §§ 54 bis 62 mit dem öffentlich-rechtlichen Vertrageine weitere und immer bedeutsamer werdende Möglichkeit für die Behörde bereit, wie diese ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründen, ändern oder aufheben kann, vgl. auch §§ 53 bis 61 SGB X.[187] Während sich das Instrument des Verwaltungsakts dadurch auszeichnet, dass die Behörde mit seiner Hilfe einseitig eine Regelung gegenüber dem Bürger trifft („hoheitliche Maßnahme“; Rn. 46), besteht das Wesensmerkmal des öffentlich-rechtlichen Vertrags gerade darin, dass Bürger und Behörde einvernehmlich (konsensual) handeln (Befriedungsfunktion). Zur Anwendung gelangt der öffentlich-rechtliche Vertrag denn auch vornehmlich dort, wo die Verwaltung in besonderem Maße auf Kooperation mit dem Einzelnen angewiesen ist, wie etwa im Bereich des Städtebaurechts zur Herstellung eines tatsächlichen Interessenausgleichs oder als rudimentärer Rahmen der Public Private Partnerships (PPP), mittels derer Private in die Erledigung öffentlicher Aufgaben mit einbezogen werden. Neben diesen Vorteilen birgt der öffentlich-rechtliche Vertrag freilich auch Gefahren. Stichworte sind insoweit der „Ausverkauf von Hoheitsrechten“ bzw. umgekehrt die „Monetarisierung von Verwaltungsleistungen“ ( Rn. 111).

JURIQ-Klausurtipp

Wie bereits in der Verortung der für den öffentlich-rechtlichen Vertrag geltenden Vorschriften zum Teil im VwVfG (§§ 54 bis 62 S. 1) und zum Teil im BGB (siehe § 62 S. 2 VwVfG) zum Ausdruck kommt, bewegen sich auch Fallbearbeitungen in diesem Bereich auf der Grenze zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht. Seiner Grundstruktur nach unterscheidet sich der öffentlich-rechtliche Vertrag denn auch nicht vom privatrechtlichen Vertrag. In beiden Fällen kann ein vertraglicher Anspruch, d.h. das Recht der einen Vertragspartei, von der anderen ein Tun oder Unterlassen verlangen zu können (vgl. § 194 Abs. 1 BGB), nur dann erfolgreich geltend gemacht werden, wenn der Anspruch entstanden, nicht erloschen und durchsetzbar ist. Insoweit ist daher auch in der öffentlich-rechtlichen Klausur zivilrechtlich zu „denken“, d.h. der aus dem Zivilrecht bekannte Aufbau zu wählen:

Inhaltlich – und insoweit ist die Klausur wieder originär öffentlich-rechtlich – sind die öffentlich-rechtlichen Normen (des VwVfG, vgl. dessen § 62 S. 1, sowie v.a. die Grundrechte) und die allgemeinen Rechtsgrundsätze zu beachten, an welche die Behörde auch bei Wahl der vertraglichen Handlungsform gebunden ist ( Rn. 107 f.).

Im Fall der Nichterfüllung der vertraglichen Verpflichtung muss die jeweils andere Vertragspartei Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben, um ihren Anspruch zwangsweise durchzusetzen. Dies gilt auch für die Behörde, die sich durch den Vertragsschluss mit dem Bürger auf die Ebene der Gleichordnungbegibt und ihre Ansprüche aus öffentlich-rechtlichem Vertrag daher nicht einseitig mittels Verwaltungsakt fest- und durchsetzen darf (Argument der „Waffengleichheit“; Rn. 127). Zur Möglichkeit der Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung siehe § 61 VwVfG.

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Ebenso wie im Zivilrecht ist auch im öffentlichen Recht unter dem Begriff „ Vertrag“ die Einigung von zwei oder mehr Rechtssubjekten über die Herbeiführung eines bestimmten Rechtserfolgs zu verstehen.[188]