Wolf-Rüdiger Schenke - Verwaltungsprozessrecht

215

Kein Verwaltungsakt ist hingegen die Androhung von Vollstreckungsmaßnahmen (etwa einer Pfändung) zur Durchsetzung eines auf eine Geldforderung gerichteten Verwaltungsakts. Nach den einschlägigen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Regelungen ist eine solche Androhung nämlich insoweit rechtlich nicht geboten. Sie beinhaltet deshalb nur einen tatsächlichen Hinweis. Gleiches gilt für die Androhung eines vollstreckbaren Verwaltungsakts (zB einer Polizeiverfügung; zur Rechtsnatur der eine Vollstreckung einleitenden Vollstreckungsanordnung zB gem. § 3 Abs. 1 BVwVG s. Rn 251). Ebenso keine Verwaltungsakte sind ein polizeiliches Gefährderanschreiben wie auch eine Gefährderansprache, mit denen dem Adressaten nahegelegt wird, sich nicht an Demonstrationen (oder sonstigen Veranstaltungen) zu beteiligen, um zu vermeiden, dass er polizeilichen Gefahrenabwehrmaßnahmen ausgesetzt wird ( OVG Lüneburg , NJW 2006, 391).

216

Die Aufforderung, eine öffentlich-rechtliche Geldforderung zu begleichen, kann unterschiedlich auszulegen sein. Einerseits kann sie nur einen Hinweisauf eine bestehende Zahlungsverpflichtung und uU eine Mahnung darstellen. Andererseits kann sie aber auch als eine rechtsverbindliche Festsetzung der Zahlungsverpflichtung des Schuldners, gekoppelt mit einem Leistungsgebot, zu qualifizieren sein. Letzteres ist mit Sicherheit dann anzunehmen, wenn sie mit einer bei Verwaltungsakten üblichen Rechtsmittelbelehrung versehen oder als Bescheid bezeichnet wurde. Bleibt es nach der Auslegung zweifelhaft, ob eine Zahlungsaufforderung als rechtsverbindliche Regelung gewollt ist, so ist sie zu Gunsten des Bürgers auszulegenund deswegen nur als unverbindlicher Hinweis bzw ggf als Mahnung zu verstehen, die den Schuldner in Verzug setzen kann.

217

Ein Verwaltungsakt ist auch gegeben, wenn die Behörde über das Bestehen der Voraussetzungen eines subjektiven öffentlichen Rechts entscheidet. Dementsprechend ist etwa die Eintragung in das Wählerverzeichnis, die Voraussetzung für die Ausübung des Wahlrechts ist (vgl zB § 14 Abs. 1 BWG), ein (feststellender) Verwaltungsakt. Ein feststellender Verwaltungsakt liegt auch in der verbindlichen Feststellung einer rechtserheblichen Tatsache oder Eigenschaft ( BVerwG , JA 2004, 524 f und Häussermann , JA 2004, 524 f).

218

Problematisch ist das Vorliegen einer rechtlichen Regelung auch bezüglich der sog. wiederholenden Verfügungsowie des Zweitbescheides. Bei der wiederholenden Verfügung wird nur auf den Inhalt eines früheren Verwaltungsakts verwiesen und deshalb bezüglich der in diesem getroffenen Regelung nicht erneut entschieden. Sie kann aber insoweit eine Regelung beinhalten, als mit ihr zugleich abgelehnt wird, nochmals in eine inhaltliche Überprüfung des früheren Verwaltungsakts einzutreten (s. nunmehr auch BVerwG , NVwZ 2002, 482 f). Letzteres ist insbesondere dann anzunehmen, wenn der Betroffene einen Antrag auf inhaltliche Überprüfung bzw Abänderung des vorher ergangenen Verwaltungsakts gestellt hat. Der Zweitbescheid dagegen regelt das erneut, was bereits Gegenstand des früher erlassenen Verwaltungsakts war. Er muss deshalb auf jeden Fall als Verwaltungsakt angesehen werden.

219

Zweifelhaft ist es ferner, ob eine behördliche Aufforderung, sich einer medizinischen Untersuchung zu unterziehen, einen Verwaltungsakt darstellt. Sofern hierdurch keine durchsetzbare Verpflichtung, sondern nur eine Obliegenheitbegründet wird (aus deren Nichterfüllung nur im Rahmen der Beweiswürdigung negative Schlüsse für den Betroffenen gezogen werden dürfen), ist dies abzulehnen ( OVG Lüneburg , NVwZ-RR 2020, 48, 49 mwN). Deshalb ist die dem Inhaber einer Fahrerlaubnis gegenüber erfolgte verwaltungsbehördliche Anordnung nach § 13 FahrerlaubnisVO, ein Gutachteneiner medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle über seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen, kein Verwaltungsakt[23]. Entsprechendes gilt, wenn der sich um eine Beamtenstelle Bewerbende durch den Staat aufgefordert wird, sich einem HIV-Test zu unterziehen[24]. Dagegen stellt die auf § 44 Abs. 6 BBG gestützte Aufforderung des Dienstherrn an einen Beamten, sich auf seine Dienstfähigkeit hin amtsärztlich untersuchen zu lassen, einen Verwaltungsakt dar, da hierdurch für den Beamten eine Verpflichtung begründet wird, deren Nichterfüllung disziplinarrechtlich geahndet werden kann (s. Kopp/Schenke-W. Schenke , Anh. § 42, Rn 30; aAaber BVerwG , NVwZ 2013, 1619, 1620; 2020, 312 ff).

220

Rechtsverbindliche Regelung und damit Verwaltungsaktist auch die in den Kommunalgesetzen der Länder vorgesehene rechtsaufsichtsbehördliche Beanstandungeiner Verhaltensweise der Gemeinde bei der Wahrnehmung ihrer eigenen Angelegenheiten. Die Beanstandung regelt nämlich – ähnlich wie die Androhung von Zwangsmitteln im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung – eine rechtliche Voraussetzung für weitere behördliche Maßnahmen, zB eine Ersatzvornahme oder eine rechtsaufsichtsbehördliche Aufhebung (dazu, dass die Regelung auch auf Außenwirkung gerichtet ist, s. Rn 242).

221

Die Rechtsnatur von Auskünftenist umstritten. Das BVerwG will danach differenzieren, ob der Schwerpunkt des behördlichen Handelns in der Erteilung oder Versagung der Auskunft als solcher liegt oder in der hierin zum Ausdruck gebrachten Rechtsentscheidung über die Auskunftserteilung. Nur Letztere beinhalte eine verbindliche Regelung über das Auskunftsverlangen[25]. Diese Auffassung vermag nicht zu überzeugen. Es bleibt unklar, wie festgestellt werden soll, wo der Schwerpunkt einer Auskunftserteilungliegt. Würde man die Ansicht des BVerwG konsequent zu Ende denken, so müsste zudem in jeder Ablehnung der Vornahme eines Realakts schwerpunktmäßig eine rechtsverbindliche Regelung gesehen werden, womit vom Vorliegen eines Verwaltungsakts auszugehen und damit an Stelle einer allgemeinen Leistungsklage eine Verpflichtungsklage einschlägig wäre (dazu auch iVm der allgemeinen Leistungsklage unten Rn 371). Eine Auskunft ist daher idR ein Realakt.

Dem Gesetzgeber bleibt es aber freigestellt, die Entscheidung über die Erteilung einer Auskunft als einen Verwaltungsakt auszugestalten, wie dies zB für die Entscheidung über die Erteilung einer Umweltinformation nach§§ 3 Abs. 1 S. 1, 6 Abs. 2 UmweltinformationsG (UIG) oder für die Entscheidung über einen Antrag auf Zugang zu amtlichen Informationen gem. § 9 Abs. 4 InformationsfreiheitsG des Bundes (IFG) zutrifft[26].

222

Keine eigenständigen Regelungen, sondern Teile eines Verwaltungsakts sind die Nebenbestimmungen des § 36 VwVfG ( Rn 312 ff). Ob eine einzelne Prüfungsnote ein Verwaltungsakt ist, richtet sich nach der jeweiligen Prüfungsordnung (BVerwG, NJW 2012, 2901). Kein Verwaltungsakt ist die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr 4. Sie ist nur Annex eines solchen (Rn 1046).

223

Ein Verwaltungsakt liegt nur dann vor, wenn eine Regelung sich auf einen Einzelfall bezieht. Die Regelung einer unbestimmten Vielzahl von Fällenstellt hingegen eine Rechtsnormdar. Die Abgrenzung zwischen diesen beiden Handlungsformen der Verwaltung wird durch § 35 S. 2 VwVfG erleichtert. Danach ist auch dann ein Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung gegeben, wenn sich eine Regelung an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Nutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Durch diese Regelung ist nunmehr eine Reihe früher sehr umstrittener Abgrenzungsprobleme gesetzlich geklärt (s. näher Schoch , Jura 2012, 26 ff).