Uwe Umbach - Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg

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Normen des Völkerrechts wie der Menschenrechtspakt, aber auch die Konventionen des Europarats sind gemäß Art. 59 II GG durch Transformation Gesetze im formellen Sinne. Sie binden zwar die staatlichen Organe, haben aber nicht die besondere Stellung, insbesondere den Anwendungsvorrang und die unmittelbare Wirkung des EU-Rechts.

1. Kapitel Rechtsgrundlagen für die Hochschulen in Baden-Württemberg› A. Europarecht und Völkerrecht › II. Die Hochschulpolitik der Union

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Seit dem Vertrag von Maastricht bilden die Art. 149 und 150 EGV und jetzt die fast inhaltsgleichen Art. 165 und 166 i.V.m. 6 Buchst. e AEUV die Grundlage der Bildungspolitik der Union, wobei Art. 166 die berufliche und Art. 165 die allgemeine Bildung umfasst und auch Bezug auf die Hochschulbildung nimmt. Damit dürfte geklärt sein, dass die Hochschulbildung unter Art. 165 zu subsumierenist, auch wenn ihr ein starker Bezug zur Berufsausbildung innewohnt. Noch im Gravier-Urteil[23] war herauszulesen gewesen, dass das Hochschulstudium Berufsausbildung i.S.d. Art. 127 alt sein könnte.[24] Freilich sind die praktischen Auswirkungen dieser Einordnung eher gering, da in beiden Vorschriften auf die strikte (sic!) Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten hingewiesen und eine Harmonisierung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften ausdrücklich ausgeschlossenwird. Hinzu kommt, dass über Art. 53 eine ausdrückliche Harmonisierungskompetenz für Bildungsabschlüsse gewährt wird und selbstverständlich auch im Bildungsbereich Harmonisierung über Art. 114 möglich bleibt. Zudem sind Bildungsangebote als Dienstleistungen und Studierende somit als Nutznießer der passiven Dienstleistungsfreiheit zu qualifizieren. Neben dem eigentlichen Hochschulstudium machen die Hochschulen weitere Angebote, die ohne Zweifel der beruflichen Bildung zuzurechnen sind (z.B. berufliche Weiterbildung, Kontaktstudiengänge u.ä.).

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Die Union trägt nach Art. 165 I AEUV zur Entwicklung einer „qualitativ hoch stehenden Bildung“bei. Sie fördert die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und unterstützt sie erforderlichenfalls, vor Allem durch Fördermaßnahmen und Empfehlungen (Art. 165 IV). Dabei sind aber die kulturelle Vielfalt sowie die originäre Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zu achten. Eine Konkretisierung dieser eher allgemeinen Ziele erfolgt in Absatz 2: So soll eine europäische Dimension im Bildungswesenerreicht werden, wozu in erster Linie Fremdsprachenkenntnisse verbessert werden sollen. Weiter erwähnt werden die Förderung der Mobilität von Lernenden und Lehrenden, die akademische Anerkennung der Diplome und Studienzeiten, die Zusammenarbeit zwischen den Bildungseinrichtungen und der Informations- und Erfahrungsaustausch.

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Angesichts des Ausschlusses der Rechtsharmonisierung bleibt die Union somit weitgehend auf finanzielle Förderung sowie sonstige koordinierende Maßnahmen(Berichte, Studien etc.) beschränkt.[25] Auf Art. 165 beruhten demgemäß die bekannten Austauschprogramme wie SOKRATES mit seinen Teilen ERASMUS und LINGUA,[26] ERASMUS MUNDUS,[27] TEMPUS[28] u.a.m. Diese Programme gingen 2014 in ERASMUS+ auf. Das Programm dauert von 2014 bis 2020 und vereinigt alle derzeitigen EU-Programme für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport auf europäischer und internationaler Ebene und vereinfacht teilweise ihre Handhabung.[29] Nach Art. 165 III besteht weiterhin eine Zuständigkeit der Union für die Zusammenarbeit mit dritten Staaten.

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Von besonderer Bedeutung ist der von der Union angestoßene sog. Bologna-Prozess. Auf der Basis einer am 19.6.1999 von 29 europäischen Bildungsministern in Bologna unterzeichneten Erklärung werden seither verschiedene Ziele verfolgt, wie z.B. die Einführung des zweistufigen Bachelor-/Master-Systems, die Zusammenarbeit im Bereich der Qualitätssicherung, Evaluierung und Akkreditierung oder die Einführung eines Leistungspunktsystems nach dem ECTS-Modell.[30] Die mittlerweile 47 an dem Prozess teilnehmenden Staaten verfolgen so eine Stärkung der europäischen Dimension in der Hochschulbildung, eine Verbesserung der Mobilität und eine Steigerung der Attraktivität der europäischen Hochschulen, konkret die Schaffung eines europäischen Hochschulraumes. Eine enge Zusammenarbeit mit dem europäischen Forschungsraum wird angestrebt. In Deutschland hat die Umsetzung des Bologna-Prozesses vor allem zur zunehmenden Einführung von Bachelor- und Masterstudiengängen[31] und zur Institutionalisierung der Qualitätssicherung geführt.[32]

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Die europaweite Anerkennung ausländischer Diplome ist eine konstitutive Voraussetzung für das Funktionieren der Personenverkehrsfreiheiten(Freizügigkeit der Arbeitnehmer – Art 45, Niederlassungsfreiheit – Art. 49 und Dienstleistungsfreiheit – Art. 56). Es ist unmittelbar einsichtig, dass niemand von diesen Freiheiten Gebrauch machen würde, müsste er oder sie erst noch das Diplom des Gaststaates erwerben.[33] Schon die ständige Rechtsprechung des EuGH zum Behinderungsverbot[34] müsste dazu führen, dass ausländische Abschlüsse – inhaltliche Gleichwertigkeit vorausgesetzt – europaweit anzuerkennen wären. Allerdings würde eine nur grundsätzlich statuierte Anerkennungspflicht angesichts des Dickichts europäischer Ausbildungs- und Berufszulassungsvorschriften rein praktisch unüberwindbare Hindernisse aufstellen und den einzelnen Mitgliedstaaten Raum lassen, wirkliche oder nur behauptete Defizite in der Ausbildung zum Anlass für die Behinderung der Freiheitsausübung zu machen. Bereits die Gründungsväter der EG haben, dies voraussehend, deshalb in Art. 53 AEUV eine entsprechende Kompetenzvorgesehen, die nicht zuletzt auch der Transparenz und Rechtssicherheit dienen soll.

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Zur Umsetzung dieses Ziels hat die damalige EG zunächst (in den Siebziger- und Achtzigerjahren) den Weg beschritten, einzelne Berufe und Abschlüsse auf der Basis standardisierter Ausbildungsgänge zu harmonisieren.[35] Allerdings erwies sich dieser Weg als nicht praktikabel,[36] so dass Ende der Achtzigerjahre ein neuer Weg beschritten wurde. Anknüpfend nicht mehr an europaweit einheitliche Studienordnungen sondern an die Anerkennung des wechselseitigen Niveaus und der erreichten Kompetenz ergingen drei Anerkennungsrichtlinien,[37] von denen die hier einschlägige Diplomrichtlinieim Prinzip eine Anerkennung für den Fall eines mindestens dreijährigen Vollzeitstudiums auf Hochschulniveauvorsah. Ein Gemeinschaftsbürger musste danach in jedem Mitgliedstaat zur Berufsausübung zugelassen werden, wenn er die Zulassungsvoraussetzungen in (nur) einem Mitgliedstaat erfüllte. Weitere Voraussetzungen (Anpassungslehrgänge, zusätzliche Prüfungen etc.) konnten nur vorgeschrieben werden, wenn tatsächliche Defizite vorhanden waren.[38]

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Im Jahre 2005 schließlich vollendete die EU ihren umfassenden Ansatz mit der Berufsanerkennungsrichtlinie,[39] die nunmehr für alle reglementierten beruflichen Tätigkeitengilt. Sie geht vom Prinzip der gegenseitigen Anerkennung der Abschlüsse aus und definiert für bisher nicht spezifisch erfasste Berufe fünf verschiedene Kompetenzniveaus, denen bestimmte berufliche Anforderungen zugeordnet sind, für die dann die europaweite Anerkennung gilt.[40] Hochschulausbildungen sind danach auf dem vierten oder fünften Niveau angesiedelt. Nach der Umsetzung (Fristende Oktober 2007) traten die o.g. speziellen Richtlinien außer Kraft.[41] Unterstützt werden soll dieser Prozess durch die Aufstellung eines „Europäischen Qualifikationsrahmens (EQR)“ dem entsprechend nationale Qualifikationsrahmen gegenüber gestellt werden sollen. Im Jahre 2013 wurde die Berufsanerkennungsrichtlinie modernisiert, u.a. durch die Einführung eines europäischen Berufsausweises für bestimmte reglementierte Berufe.[42]