Uwe Umbach - Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg

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Das Grundgesetz sieht das Hochschulwesen als Ländersachean. Diese schon immer geltende Aussage ist durch die Föderalismusreform von 2006[82] noch bestätigt und verstärkt worden. Der Bund hat von engen Ausnahmen abgesehen nicht die Kompetenz, eigene Hochschulen zu betreiben.[83] Allgemein gelten die Grundregeln der Art. 30, 70 und 83 GG. Verwaltungszuständigkeiten sind dem Bund nicht zugewiesen; die Hochschulen werden als ländereigene Verwaltung von Landesgesetzen geführt. Im Bereich der Gesetzgebung finden sich wenige Zuständigkeiten vor allem im Bereich Hochschulzugang und Abschlüsse, Forschungsförderung und Ausbildungsbeihilfen. Im Bereich der Finanzierung besteht eine Gemeinschaftsaufgabe in Art. 91b GG. Auch in beamtenrechtlichen Fragen sind dem Bund die Rahmengesetzgebungskompetenz sowie die Zuständigkeit für Besoldung und Versorgung abhanden gekommen. Art. 74 I Nr. 27 GG weist ihm nur noch die Kompetenz für Statusfragen zu.

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Diese Materie, die bis 2006 in den Bereich der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes fiel, ist nunmehr der dem Bund einzig verbliebene Teil des Hochschulrechts. Das Hochschulrahmengesetz (HRG) gilt zwar zunächst weiter, kann aber jederzeit durch Landesrecht ersetzt werden (Art. 125a I GG). In Baden-Württemberg ist dies teilweise durch das Erste (EHFRUG) und Zweite (ZHFRUG) Gesetz zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulwesen geschehen.[84] Auch von den bundesrechtlichen Regelungen im Rahmen der neuen Kompetenz darf durch Landesrecht abgewichen werden (Art. 72 III Nr. 6 GG). Andererseits ist eine „Erforderlichkeitsprüfung“ i.S.d. Art. 72 II GG nicht durchzuführen, da insoweit von der Erforderlichkeit einer Bundesregelung ausgegangen wird.

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Durch die Kompetenz soll das absolut erforderliche Mindestmaß an Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit zwischen den Ländernhergestellt werden. Insbesondere kann der Bund bei bundesweit zulassungsbeschränkten Studiengängen Vorgaben für die Ermittlung und die vollständige Ausschöpfung der vorhandenen Ausbildungskapazitäten machen sowie die Vergabe von Studienplätzen und das Auswahlverfahren einheitlich regeln. Die Regelung von Studiengebühren ist davon nicht erfasst, ebenso wenig wie Regelungen, die wegen ihres Bezugs zum Schulwesen Ländersache sind (also insbesondere das Abitur). Die Kompetenz für Hochschulabschlüsse erlaubt die Regelung der Abschlussniveaus und der Regelstudienzeiten. Nicht hierunter fallen die akademischen Grade und die grundsätzliche Organisation des Studiums.[85] Durch Bundesgesetz umgesetzt wurde diese Kompetenz bislang nicht.

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Die 1969 eingefügte Kompetenzzuweisung gibt dem Bund das Recht, die Gewährung individueller Ausbildungsbeihilfen zu regeln. Grundlage für eine institutionelle Förderung von Hochschulen ist diese Vorschrift nicht. Der Bund hat von dieser Kompetenz durch das Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG)Gebrauch gemacht.[86] Die – bislang nicht umgesetzte – Kompetenz zum Erlass eines Forschungsförderungsgesetzes würde den Bund zum Erlass von Regelungen über finanzielle, planerische und organisatorische Aspekte der Forschungsförderung ermächtigen; strukturelle Regelungen im wissenschaftlichen Bereich wären davon nicht erfasst.[87] Ungeachtet des Fehlens einer gesetzlichen Grundlage verwendet der Bund erhebliche Beträge für die Forschungsförderung.[88]

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Die ursprünglich in Art. 74a GG enthaltene konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung der Landesbeamten ist mit der Föderalismusreform von 2006 entfallen; diese Materien sind nunmehr Länderzuständigkeit. Auch die Kompetenz zum Erlass eines Beamtenrechtsrahmengesetzes aus Art. 75 I Nr. 1 alt GG besteht nicht mehr. Als Restkompetenz des Bundes findet sich nur mehr Nr. 27 des Art. 74 I GG, der sich auf Statusfragen der Landesbeamten[89] beschränkt. Eine besondere Bedürfnisprüfung nach Art. 72 II GG muss nicht erfolgen; ein Abweichungsrecht der Länder besteht nicht.

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Statusfragen i.S.d. Kompetenz sind gemäß der amtlichen Begründung Wesen, Voraussetzungen und Rechtsform der Begründung; Arten, Dauer sowie Nichtigkeits- und Rücknahmegründe des Dienstverhältnisses; Abordnungen und Versetzungen zwischen den Ländern sowie Bund und Ländern; Voraussetzungen und Formen der Beendigung des Dienstverhältnisses; statusprägende Pflichten und Folgen der Nichterfüllung; wesentliche Rechte, Bestimmung der Dienstherrenfähigkeit, Spannungs- und Verteidigungsfall und Verwendungen im Ausland.[90] Die Kompetenz wurde durch das Beamtenstatusgesetz umgesetzt, das am 1.4.2009 in Kraft getreten ist[91] und insoweit das Beamtenrechtsrahmengesetz ablöste. Damit haben die Länder die lange reklamierte Zuständigkeit, durch entsprechende Ausgestaltung des Dienstverhältnisses der Wissenschaftler, vor allem was deren Bezahlung betrifft, in den Wettbewerb um die besten Köpfeeinzutreten.

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Die Föderalismusreform von 2006 hat auch den Bereich der Gemeinschaftsaufgaben radikal durchforstet. Die ursprünglich in Art. 91a alt GG verankerte Kompetenz zur Hochschulbauförderung ist ebenso entfallen wie der alte Art. 91b GG zu Bildungsplanung und Forschungsförderung. Der danach zunächst für den Hochschulbereich einzig noch einschlägige Art. 91b neu GG erlaubte in Fällen überregionaler Bedeutung das Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Förderung von Vorhaben von Wissenschaft und Forschung innerhalb und außerhalb der Hochschulen sowie bei Forschungsbauten und Großgeräten an Hochschulen. Die institutionelle Förderung der wissenschaftlichen Forschung war nur außerhalb der Hochschulen erlaubt (Nr. 1 im Gegensatz zu Nr. 2). Von den ursprünglich vorgesehenen Mitteln des HBFG wurden 70 % (695 Mio. Euro) auf die Länder übertragen; 30 % (298 Mio. Euro) setzte der Bund für die neuen Fördertatbestände ein. Zur Umsetzung der neuen Gemeinschaftsaufgabe wurde am 14.6.2007 ein Verwaltungsabkommen zur Gründung einer neuen Bund-Länder-Einrichtung – der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK)– als Nachfolgeorganisation der seit 1970 bestehenden BLK geschlossen.[92] Mit einer weiteren Grundgesetzänderung wurde im Jahre 2014 diese enge Begrenzung gelockert.[93] Die Differenzierung zwischen Einrichtungen und Vorhaben wurde aufgegeben. Bund und Länder können nunmehr aufgrund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken; Vereinbarungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, bedürfen allerdings der Zustimmung aller Länder. Auf der Grundlage von Art. 91b wurden Verwaltungsvereinbarungen zur Finanzierung von Forschungsbauten,[94] über den Hochschulpakt 2020[95] und die Exzellenzinitiative[96] abgeschlossen.

1. Kapitel Rechtsgrundlagen für die Hochschulen in Baden-Württemberg› B. Bundesrecht › II. Bundesgesetze

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Nur nachrichtlich und aus historischem Interesse sei noch kurz auf dieses Gesetz eingegangen, auch wenn es bis zur Ersetzung durch neues Landesrecht noch weiter gilt.[97] Entstanden in der Zeit der Hochschulreformen und gegründet auf eine 1969 eingefügte Kompetenz enthielt es teilweise sehr weit reichende Vorgaben für das Hochschulrecht der Länder, wie Hochschulstruktur, Hochschulzugang, Dienstrecht der Professoren, Studiendauer, Studienabschlüsseu.v.m. Bereits Ende der Neunzigerjahre zeichnete sich eine Relativierung der weit reichenden zentralen Regulierung ab. So enthielt bereits die Novelle von 1998[98] erhebliche Rücknahmen im Bereich Organisation und Verwaltung der Hochschulen, wenngleich weitere detaillierte Regelungen in anderen Bereichen eingefügt wurden. 2005 erlitt der Bundesgesetzgeber mit seinem Verbot von Studiengebühren vor dem Bundesverfassungsgericht Schiffbruch.[99] Die nunmehr verbliebene Kompetenz im Bereich Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse wurde noch nicht ausgefüllt.