AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

3.3. La Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio. Un texto prácticamente inédito

La Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana (LOT), parte en su exposición de motivos del concepto de ordenación del territorio establecido en la Carta Europea de 1983. Esta ley implica una clara manifestación de cambio y, a la vista de que otorga mayor extensión al concepto de ordenación del territorio ligándolo a la planificación económica, rompe en gran medida con las leyes que hasta aquel momento se habían elaborado por las demás CCAA.

Su exposición de motivos justifica la aprobación de este texto legal en la necesidad de disponer de un marco de ordenación territorial para resolver, desde una óptica supramunicipal, los complejos problemas territoriales que afectan específicamente a la Comunidad Valenciana 69 . Apuesta para ello por una mayor imbricación entre la planificación física y la económica al reconocer también abiertamente la insuficiencia de las actuaciones públicas territoriales llevadas a cabo hasta la fecha, en muchos casos, desligadas de la propia política económica general y de la política regional. Y concluye su diagnóstico reconociendo también la falta de coordinación de las distintas actuaciones sectoriales y de las decisiones de inversión de los distintos ámbitos competenciales.

Para ello se crean, por una parte, dos instrumentos de ordenación del territorio de carácter global: el Plan de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana y el Programa de Ordenación del Territorio.

Por otra parte, y como sustitutos de los PDTC, se regulan por vez primera los Planes de Acción Territorial (PAT), que desarrollan las previsiones del Plan de Ordenación de la C. Valenciana y que pueden ser de carácter integrado o de carácter sectorial 70.

Durante estos años, se aprobaron también otras leyes autonómicas sectoriales de clara incidencia territorial, como la Ley 6/1991, de 27 de marzo, de la Generalitat, de Carreteras de la C. Valenciana, que tiene una especial importancia porque bajo su amparo se aprobaron los dos primeros Planes de Carreteras como PAT de carácter sectorial 71.

3.3.1. El intento de redacción del PDU de la C. Valenciana

La disposición transitoria segunda de la LOT establecía que antes del transcurso de tres años desde su entrada en vigor, el Consell debía presentar ante las Corts Valencianes el Plan de Ordenación Territorial de la C. Valenciana. Pero el geógrafo BURRIEL (2009b), responsable por entonces en el Consell de la cartera de obras públicas, urbanismo y transportes, reconoció que su conselleria, responsable de la elaboración de dicho documento, tomó pronto conciencia de la dificultad de disponer del mismo en ese plazo de tiempo 72.

A fin de dar una salida al problema del incumplimiento del plazo previsto legalmente, se optó por obviar el Plan de Ordenación del Territorio y redactar alternativamente un Plan de Acción Territorial, de carácter integrado, sobre Desarrollo Urbanístico de la Comunidad Valenciana , apoyándose para ello en la previsión contenida en la disposición transitoria tercera de la propia LOT 73. Este PAT de Desarrollo Urbanístico (conocido como PDU) fue presentado en 1995 en un documento titulado Estrategias de Vertebración Territorial , pero tras las elecciones autonómicas de mayo de 1995, que ganaron las fuerzas conservadoras, no se llegó a aprobar.

3.3.2. La LRAU y los PAT de finalidad urbanística. La flexibilización del sistema de ordenación

La LOT se verá afectada unos años después de ser promulgada por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat, Reguladora de la Actividad Urbanística de la C. Valenciana (LRAU). Unos años antes, se había promulgado también la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable, que no afectaría directamente a nuestra materia de estudio, pero que supuso un destacado avance en la ordenación del suelo no urbanizable, categoría de suelo habitualmente olvidada por la planificación.

Pocos años atrás, el Estado había procedido a dictar la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y posteriormente el RD Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS 1992). El TRLS 1992 contenía tres tipos de normas: plenas, básicas y supletorias . Las últimas podían ser desplazadas por la legislación autonómica, y por ello la LRAU sustituirá, en su mayor parte, la legislación “supletoria” estatal.

La LOT seguirá vigente, pero con importantes modificaciones, pues la LRAU introdujo en el esquema de instrumentos de ordenación una nueva figura: los PAT de finalidad urbanística (artículos 12 y 16) 74. Estos PAT vendrían a hacer las veces de los PDTC, si bien con un contenido mucho más ligero y dotado de mayor flexibilidad 75. Al final, la LOT no sólo quedó profundamente alterada, sino que, en rigor, fue completamente superada por la LRAU (PAREJO ALFONSO y BLANC CLAVERO, 1999) 76.

Todas las figuras de planeamiento previstas en la LRAU serán desarrolladas en el Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Planeamiento de la C. Valenciana.

3.3.3. Boom inmobiliario y prioridad de la planificación de carácter sectorial

Tras las elecciones autonómicas de mayo de 1995 se produjo un cambio en el mapa político autonómico valenciano, pasando la Generalitat a ser gobernada por las fuerzas políticas conservadoras. A partir de ese momento se percibe un replanteamiento de la política territorial autonómica, que parece entrar en una fase de menor prioridad: se suprime el Consell Metropolità de l’Horta (1999) y se inicia la elaboración de diversos instrumentos de ordenación territorial, pero sólo se aprueba definitivamente una mínima parte de ellos, y todos de carácter sectorial: el segundo Plan de Carreteras en 1995 77, el Plan Integral de Residuos (PIR) en 1997 78, el Plan Eólico en 2001 79, el segundo Plan Director de Saneamiento y Depuración en 2003 80, y el PAT de carácter sectorial sobre prevención del riesgo de inundación en la C. Valenciana (PATRICOVA) en 2003 81. Esta realidad contrasta con la efervescente y sobredimensionada actividad urbanizadora promovida desde ayuntamientos de todo signo político 82y la propia Generalitat (principalmente a través del Instituto Valenciano de la Vivienda, IVVSA) al calor de las políticas de promoción de vivienda protegida 83, favorecida por la entrada en vigor del euro y por unos tipos de interés bajos, e incrementada exponencialmente tras la aprobación de la LRAU y la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones (el sector de la construcción ya representaba en 1994 el 7’4% del PIB valenciano y el 8’1% del empleo regional) 84.

Según el Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE), el crecimiento de las superficies urbanizadas (“superficies artificiales”) en el período 1987-2000 en la Comunitat Valenciana, alcanzó un incremento entre el cincuenta y sesenta por ciento, esto es, la mitad de todo lo urbanizado en los veinte siglos anteriores 85.

La Comunitat Valenciana ha sido uno de los territorios que más contribuyó al “boom” inmobiliario español de la década 1997-2006. El geógrafo y exconseller del ramo Eugenio BURRIEL (2009a), calcula que fue la tercera comunidad autónoma en número de viviendas y en viviendas por cada mil habitantes iniciadas en esa década. En sólo diez años se construyeron 713.214 viviendas en la Comunitat Valenciana.

Muchos de estos planes entonces aprobados serán anulados años después por los Tribunales de Justicia, principalmente por carecer del preceptivo informe del organismo de cuenca sobre disponibilidad de recursos hídricos.