AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

El nombramiento en 1969 del ingeniero de Caminos valenciano Vicente MORTES como ministro de Vivienda abrió una nueva etapa en ese ministerio, dando entrada en el mismo a un nuevo grupo de profesionales 57. Se venía reclamando tanto cambios en la organización administrativa como en el marco diseñado por la Ley del Suelo de 1956, aún cuando se mostraban dudas respecto a si se debía afrontar un cambio de planteamientos o si bastaba con retocar el sistema vigente 58.

El proceso de gestación fue largo, siendo aprobado el proyecto de Ley por las Cortes el 2 de mayo de 1975, ya en las postrimerías del franquismo, publicándose como Ley 19/1975, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, unos meses antes que la Ley de Bases del Estatuto de Régimen local de 19 de noviembre de 1975, y ya en situación de plena crisis económica. Posteriormente se publicará el Texto Refundido (TRLS 1976), aprobado por Real Decreto 1976, de 9 de abril.

La reforma llama la atención por las fechas del confuso momento político en que aparece y también por contener algunas innovaciones progresistas en relación con la Ley de 1956 59. El régimen político, o bien no supo ver, o bien no pudo evitar ya las connotaciones innovadoras de la reforma.

Como afirma BAÑO LEÓN (2009), el TRLS 1976 constituye un paso decisivo en la consolidación del Derecho urbanístico español pues, sobre todo a partir de las elecciones locales de 1977, empieza a aplicarse paulatinamente en el ámbito municipal, y porque su estructura técnica y la de los tres reglamentos 60que la desarrollan ha condicionado todas las leyes autonómicas posteriores.

Según ENÉRIZ (1991), el término “ordenación del territorio” es definido por primera vez en un texto legal de forma clara e inequívoca, atribuyéndose al ahora denominado Plan Nacional de Ordenación la determinación de las grandes directrices de ordenación del territorio, en coordinación con la planificación económica y social para el mayor bienestar de la población , y a la nueva figura de los Planes Directores de Territoriales de Coordinación (PDTC) el establecimiento de las directrices para la ordenación del territorio .

Los PDTC fueron creados ex novo en sustitución de los anteriores Planes provinciales (que desaparecen del texto legal), con el fin de solventar la falta de vinculación entre la planificación física y la económica, pese a que ya se habían abandonado los Planes de Desarrollo Económico y Social. En este punto, como en otros tantos, se tomaron referencias del derecho comparado 61.

La ordenación del territorio es dibujada en la reforma legal de 1975 como superación de la ordenación urbanística, que debe adaptarse y supeditarse a las previsiones de la primera (artículo 9.2). Por otra parte, la ordenación del territorio se vincula ahora ya más claramente a la planificación económica y social, a la que debe conformarse (artículos 7 y 8). Pero también se vincula a las exigencias del desarrollo regional, así como a otros objetivos relacionados, tales como la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico-cultural o la localización de las infraestructuras básicas. De esta forma, al menos sobre el papel, nos encontraríamos ante un concepto amplio de ordenación del territorio.

La reforma trata de dar respuesta también a la necesidad de coordinar todas las actuaciones sectoriales a ejecutar sobre un mismo espacio.

De todas formas, el final de los Planes de Desarrollo Económico y Social, por una parte, y el proceso de cambios políticos derivados del fin del franquismo, con un contexto de progresiva democratización en el ámbito local y con una creciente reivindicación del hecho regional, por otra, harán que no se apruebe ningún PDTC en territorio valenciano y que quedasen a medias los intentos que se habían comenzado a realizar para otras regiones, pues las nuevas estructuras políticas locales y regionales no estaban dispuestas a ser sujeto pasivo de la planificación estatal.

2.4. Balance de la situación al final de este período

Al margen del citado “Plan del Sureste”, los instrumentos de ordenación territorial en territorio valenciano se limitaron al Plan General de Valencia y su Comarca de 1966, a tres Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de ámbito provincial aprobadas entre 1972 y 1975, al programa de Planes comarcales de la Diputación de Valencia 62, y al Plan Comarcal de la Costa Blanca 63. Salvo la Corporación Gran Valencia, no se constituyó ningún órgano comarcal ni entidad gestora para el resto de los instrumentos citados.

Pero es que, al igual que en el resto del país, la valoración del planeamiento urbanístico en el territorio valenciano resultaba en general negativa. A la falta generalizada de instrumentos de ordenación territorial había que sumar un planeamiento urbanístico de corte expansionista realizado desde la improvisación, los intereses meramente privados del sector de la construcción (amparado por la intervención y proteccionismo estatal por su gran incidencia en la economía), y de espaldas a la realidad del hecho urbano y a las demandas sociales.

Pese a la existencia de un marco legal que posibilitaba teóricamente la dirección y el control municipal en los procesos de ocupación y transformación del territorio, la transgresión constante de dicho marco y del planeamiento fue una de las notas características del urbanismo valenciano. Y es que la proximidad de los propietarios del suelo, mentalizados en los viejos dogmas del derecho privado de propiedad, hacía difícil el ejercicio de las competencias de gestión y disciplina urbanísticas, atribuidas casi en exclusiva a la Administración municipal.

La realidad de la situación urbanística y territorial de este fin de etapa puede calificarse como de “planeamiento imposible”. La Ley de 1975 mantenía la filosofía del urbanismo de “ensanche”, pese a que la crisis económica había certificado el agotamiento de los anteriores períodos de expansión y crecimiento urbano, abriendo una nueva etapa en la que el objetivo debía ser el de la reordenación, acondicionamiento y mejora del espacio urbano existente (PAREJO ALFONSO, 1986).

La proximidad de las primeras elecciones municipales democráticas de 1979 y la crisis económica hicieron que se tramitasen abundantes modificaciones de planeamiento y que se ralentizase la elaboración o la revisión del planeamiento urbanístico general, pese a la obligación legal de adaptación del mismo al nuevo texto legal en el plazo de cuatro años 64.

El suelo de uso industrial se ocupa más lentamente. Sin embargo, el sector privado de la construcción trató de asegurar suelo para la promoción de urbanizaciones de segunda residencia, principalmente en la costa de la provincia de Alicante.

Por otro lado, se produce un progresivo descrédito de la planificación, también a nivel europeo. Desde algunos sectores profesionales y académicos se da por superada la construcción de una metodología científica de base estructuralista y sistémica para la planificación, dada la dificultad de aplicación en la práctica de dicha metodología a la evolución de la ciudad y del territorio, y ante la imposibilidad de eliminar incertidumbres. Además, como recuerda TERÁN (1999b), en nuestro país las políticas desarrollistas y su planificación serán identificadas con el régimen político franquista, arrastrando con ello el descrédito de toda clase de aspiraciones ordenadoras generales. La consecuencia fue la pérdida de crédito de la idea de planificación global.

De este modo, la planificación económica y social fue prácticamente aparcada en nuestro país a raíz del cambio político y de la crisis económica de 1973, siendo sustituida por una política económica de mera coyuntura y sin preocupación espacial (BASSOLS, 1981 y PÉREZ ANDRÉS, 1998).