AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

Sin embargo, las contradicciones entre los esfuerzos de racionalidad técnica de los redactores del proyecto de la Ley del Suelo de 1956 (y del planeamiento de las grandes ciudades) y las autoridades políticas se enmarca en un contexto de incoherencia doctrinal sobre el urbanismo, que se debate entre el “ruralismo” (acciones del IRYDA) y las políticas de vivienda para la gran ciudad (acciones de la Obra Sindical y medidas gubernamentales de propaganda y contra el paro), entre la estatalización o el corporativismo y el apoyo a la economía libre de mercado (PEÑÍN, 1983).

2.2. La Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana: los PGOU, los intentos del Plan Provincial y la aspiración del Plan Nacional de Urbanismo

A los pocos meses de la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Local –y una vez realizado el planeamiento de las grandes ciudades– tuvo lugar la promulgación de la Ley del Suelo de 1956. Esta ley supuso la consagración del proceso de estatalización de la actividad urbanística que se había iniciado a comienzos de la década de los años cuarenta, ya que ésta dejó de ser una materia de exclusiva o preferente competencia municipal para serlo de las Administraciones territoriales en su conjunto, incluida la Administración del Estado.

En cuanto a la política de ordenación territorial, aunque la ley centra todo el protagonismo en la figura del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) municipal, se diseña un esquema de planeamiento coherente y jerarquizado en escalones, que pasa también por la previsión de la elaboración de un Plan Nacional de Urbanismo y de Planes provinciales y comarcales 27. Con todo, como recuerda uno de sus autores (BIGADOR, 1967), cabe advertir que en el texto no se tratan algunos temas importantes, como la creación de nuevas ciudades.

BASSOLS (1981b) considera que el texto legal contiene un enfoque casi exclusivamente urbanístico, aunque en él se encuentren las primeras manifestaciones de la planificación territorial española. Una muestra de esas primeras manifestaciones se observa ya en la propia exposición de motivos del texto, en la que se recogen algunos de los objetivos propios de la moderna ordenación del territorio. Por su parte, el articulado de la ley anuncia como objeto de la misma (artículo 1) la ordenación urbanística en todo el territorio nacional 28 , y diseña un sistema escalonado de planeamiento, con el deber de hacerlo extensivo a todo el territorio estatal.

Sin embargo, la figura clave y principal de la Ley de 1956 es el PGOU municipal, obligatorio desde entonces para todos los municipios y cuyo ámbito territorial –frente al anterior planeamiento de extrarradio– se extiende ya a la totalidad del término municipal 29. Por ello, la política de ordenación del territorio terminará por configurarse en el territorio valenciano como una mera acumulación o suma de PGOU municipales 30.

En cuanto a los Planes provinciales 31, se pretendía que funcionaran como instrumentos de una planificación física básica, que coordinara el planeamiento municipal y que controlara el uso del suelo donde ese planeamiento municipal fuera inexistente, desempeñando una función subsidiaria respecto de los territorios huérfanos de toda ordenación. Fueron aprobados como planes de carácter indicativo, únicamente superado en orden a su valor de normas subsidiarias 32.

Cabe destacar que, antes de la aprobación de la Ley de 1956, hubo un intento de aprobación de un “Plan de ordenación de la provincia de Valencia”. Este intento fue rechazado por su complejidad y por la dilación que su proceso suponía, optándose por un plan de ámbito comarcal, pues los trabajos realizados servirían para la entonces más urgente redacción del Plan General de Valencia y su cintura de 1946. Esta experiencia tiene su importancia por cuanto que puede considerarse un primer intento de ordenación territorial en el territorio valenciano, aunque la valoración de su metodología no sea positiva por cuanto es considerada pura trasposición de los métodos e instrumentos propios de la ordenación urbana 33.

2.2.1. Las dificultades de la Ley del Suelo

Afirma Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2014) que la propia coherencia interna de la Ley de 1956 fue la causa del fracaso de la misma, pues el esquema de planeamiento diseñado por ésta debía fallar si la Administración de la época, propia de una sociedad no democrática, ruralista y subdesarrollada, demoraba la puesta en marcha del nuevo planeamiento. Esta demora se debía también a la complejidad técnica del nuevo texto legal, a las fricciones con el Ministerio de la Gobernación 34y a la lenta constitución de las nuevas Comisiones Provinciales de Urbanismo 35.

Pero una vez aprobado este planeamiento, al calor del desarrollismo económico de los años sesenta, surgieron las conocidas tensiones y grandes demandas de suelo para las nuevas necesidades de la sociedad, fundamentalmente para la construcción de carreteras y otras infraestructuras, así como para la implantación de nuevas zonas industriales y turísticas o de segunda residencia 36. La aceleración del proceso urbanizador carecía de precedentes en nuestra historia y el planeamiento será modificado continuamente de modo abusivo para atender situaciones no previstas.

Además, a falta de instrumentos de planificación territorial que sirviesen de marco de referencia, el planeamiento que se pondrá en práctica por buena parte de los ayuntamientos tratará de no poner trabas a la producción de nuevos crecimientos 37, así como de legalizar complacientemente o incapaz numerosas iniciativas privadas e infracciones urbanísticas, con abstracción de su incidencia en el territorio. Todo ello al margen de las necesidades reales de las ciudades y pueblos o de su entorno económico, produciéndose como resultado nefastas consecuencias para el patrimonio natural y cultural, y una agudización de los desajustes y desequilibrios territoriales.

Una de las escasas muestras de planificación supramunicipal de esta época realizada a instancias de la Administración central en territorio valenciano fue el Plan Sur de Valencia, de gran influencia en la planificación urbanística del área metropolitana 38. También cabe citar el intento de realización de un Plan comarcal para diecisiete municipios de la Costa Blanca (Zona Norte), comprendidos entre Dénia y Benidorm, que conformó un esquema urbanístico para el planeamiento municipal, flexible y tardío y con un elemento singular, el llamado “suelo rústico de interés turístico” 39.

Para los municipios donde no existía PGOU municipal debidamente aprobado, se elaboraron por las respectivas Comisiones Provinciales de Urbanismo 40, a instancias del Ministerio, Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de ámbito provincial para Alicante (1972), Castellón (1973) y Valencia (1975).

2.2.2. Las otras políticas especiales

La dificultad en la aplicación práctica de la Ley del Suelo de 1956 no sólo se centró en el ámbito de la Administración local, sino que, en buena parte, se localizó también en la acción sectorial de diferentes Ministerios y organismos que, con su actuación –especialmente al albor del desarrollismo económico–, propiciaron la ruptura del mito de la unidad de planeamiento comprensivo que preconizaba el texto legal.

Destacaron, en este sentido, la legislación sobre localización industrial 41, el papel del Instituto Nacional de Industria (INI), las medidas de desarrollo regional en materia de turismo 42y las políticas sobre infraestructuras y transportes 43.

Más tarde, mediante Decreto-Ley de 27 de junio de 1970, se permitió delimitar, mediante Decreto, “Actuaciones Urbanísticas Urgentes” (ACTUR) para la creación de nuevas ciudades ( new towns ) que acogieran el impacto de la inmigración en áreas metropolitanas, debiendo adaptarse, llegado el caso, el planeamiento urbanístico vigente (que el mismo Gobierno controlaba) a esas delimitaciones. Un ejemplo paradigmático fue el proyecto frustrado de ACTUR Vilanova para València 44.