AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

El principio de desarrollo territorial (y urbano) sostenible se encuentra actualmente consagrado en el Derecho urbanístico español, en el artículo 3 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). Conforme a este precepto, en virtud del principio de desarrollo sostenible 9, las políticas públicas relativas a la regulación y uso del suelo deben propiciar el uso racional de los distintos recursos naturales, armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud, la seguridad y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación. De esta forma, y en relación a la ordenación del territorio, debe procurarse, en particular:

a. La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

b. La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o no idóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

c. La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.

d. La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo.

En definitiva, y tal como expresa BAÑO LEÓN (2009), la perspectiva ambiental ilumina todo el Derecho urbanístico, sobre todo en la planificación . También cabe advertir, por otra parte, que la jurisprudencia constitucional está sirviendo de pretexto al legislador estatal para ensanchar su ámbito de competencias haciendo uso del título competencial recogido en el artículo 149.1.23ª CE (competencia básica sobre protección del medio ambiente).

En las siguientes páginas se pretende mostrar una valoración de la legislación que ha venido sucediéndose, relacionándose con la influencia de los distintos contextos políticos y sociales, así como con su efectiva puesta en práctica. Parte del interés del estudio sobre la evolución de la producción legislativa en materia de ordenación del territorio en la C. Valenciana, en relación con el principio de desarrollo territorial sostenible, reside en la búsqueda de las causas del distanciamiento entre legislación y realidad o, mejor dicho, de la falta de operatividad y eficacia de dicha legislación. De esta forma, puede tratarse de hacer un balance de la legislación que ha ido sucediéndose, partiendo de un mínimo diagnóstico que identifique las causas del fenómeno.

1.2. La influencia de la política europea de medio ambiente

La creciente importancia que vive la ordenación del territorio, tanto en el contexto valenciano, como en el español y en el de los países de nuestro entorno, se debe en gran medida a las iniciativas y acciones que, sobre el particular, llevan a cabo las instituciones europeas, tanto desde la Conferencia Europea de los Ministros responsables de la ordenación del territorio (CEMAT) de los países miembros del Consejo de Europa ( Conférence Européenne des Ministres Responsables de l’Aménagement du Territoire ), como desde la Unión Europea 10.

Siguiendo, entre otros, a BASSOLS (1981), y sin necesidad de agotar definiciones, podemos indicar resumidamente que encontramos tres grandes modelos de ordenación del territorio en el entorno europeo: el Regional Planning británico, movimiento de fuerte carácter ecológico y local; el modelo de aménagement du territoire , adoptado en Francia tras la Segunda Guerra Mundial y que progresivamente fue imbricándose con la planificación económica; y el Raumordnung o Raumplanung , propio de Alemania, Austria y Suiza, modelo similar al francés pero que asume y engloba en mayor medida las preocupaciones medioambientales y urbanísticas, desde la óptica de un modelo de Estado federal con una Administración pública descentralizada.

El aumento de la cooperación transfronteriza, por una parte, y el desarrollo de la política regional comunitaria, posteriormente configurada como política de cohesión económica, social y territorial 11, por otro lado, así como el despliegue de otras políticas comunitarias con clara incidencia territorial, como la medioambiental y la política agrícola común (PAC), explica en gran parte que surgiera en el seno de las instituciones comunitarias, y también de algunos Estados miembros, el creciente interés por la cuestión de la dimensión europea del territorio 12. Este interés ya no se centrará principalmente en la corrección de los desequilibrios regionales, sino también en la conveniencia de una ordenación territorial conforme a un mínimo de criterios comunes a todos los Estados miembros.

Por otra parte, la estrecha relación entre la ordenación del territorio y el medio ambiente ha encontrado un especial acomodo en el ámbito del Derecho comunitario europeo, para solucionar muchos de los problemas de la utilización racional del suelo y a fin de preservar los recursos naturales, paisajísticos y culturales 13. A pesar de las limitaciones competenciales, la Unión Europea se muestra cada vez más decidida en proteger el medio ambiente mediante la planificación territorial y urbanística de los Estados miembros. A nivel horizontal de Directivas, es creciente y expansiva la regulación que viene transformando muchos de los clásicos capítulos de nuestro Derecho. De hecho, como señala TRAYTER (2005), se persigue una uniformización en la política de protección ambiental, haciendo uso de técnicas mucho más incisivas a nivel comunitario. Entre las actuaciones emprendidas por la Unión en materia de medio ambiente se incluyen varias que inciden directamente en la ordenación del territorio, y específicamente, con los usos del suelo. Por ejemplo, la creación de la Red Ecológica Europea Natura 2000, por la Directiva 92/43/CEE (“Directiva Hábitat”), cuyo artículo 10 apunta directamente a las políticas nacionales de ordenación del territorio. O la Directiva 2012/18/UE (SEVESO III). También se han dado iniciativas referidas a enfoques más concretos, como son la sostenibilidad de las ciudades 14, las áreas vulnerables del programa TERRA o la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC). Algunas de estas iniciativas más ceñidas a análisis concretos o particulares también contribuyeron a la elaboración de la Estrategia Territorial Europea (ETE) de 1999 y los documentos que la desarrollan.

Asimismo, la Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en el llamado Paquete 20-20-20 Energía y Cambio Climático , que establece dos objetivos obligatorios para los Estados miembros: la reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero y la elevación de la contribución de las energías renovables al 20% del consumo, junto a un objetivo indicativo, de mejorar la eficiencia energética en un 20%.

Por último, no cabe olvidar la incidencia sobre los distintos instrumentos de ordenación del territorio de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, incorporadas por la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre derechos de acceso, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en lo que se refiere a materias de información, participación y control judicial.

1.2.1. Documentos de la Unión Europea. Su peculiar eficacia

También podemos destacar la elaboración por la Comisión de una serie de documentos (comunicaciones, declaraciones, libros verdes, programas, estrategias, cartas temáticas, etc.) que vinieron reflexionar sobre algunos aspectos territoriales relacionados con determinadas políticas comunitarias, tales como El futuro del mundo rural , de 1988 o el Libro Verde sobre el medio ambiente urbano , de 1990, que tuvo en su momento una notable repercusión. También el Libro Verde sobre los impactos del transporte , de 1992 15.