AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

La conclusión que sienta BASSOLS (1973) sobre la política sectorial de vivienda, pero que puede extrapolarse a las demás políticas sectoriales aquí citadas, es que fue, por su intensidad, la auténtica plataforma sobre la que se desarrolló la política urbanística y de ordenación territorial de ese período, al margen, paradójicamente, de la Ley del Suelo de 1956, favoreciendo inicialmente su inaplicación y posteriormente su modificación, en sentido evidentemente regresivo en relación a uno de sus instrumentos capitales, cual es el planeamiento urbanístico y territorial.

2.2.3. La liberalización de la economía y la incidencia de la política de planificación del desarrollo económico

La fase de expansión económica de los años 60 iniciada tras el Plan de Estabilización de 1959 45vino acompañada de graves disfunciones, pues se agravó el problema de la especulación del suelo 46y se acentuaron las concentraciones geográficas de población y de desarrollo económico, con el consecuente aumento de los desequilibrios económicos regionales. Se priorizaba la idea de crecimiento económico cifrado cuantitativamente y se dejaban en un segundo plano otros objetivos propios de la ordenación territorial de capital importancia, como el respeto al medio ambiente o la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

En el territorio valenciano, el auge del turismo y la construcción, así como el ingreso de remesas enviadas por los emigrantes, hicieron posible, en gran medida, la importación de bienes de equipo, acelerando el proceso industrializador y terciario en detrimento del sector agrícola. Una peculiar y tardía segunda revolución industrial acentuó el fenómeno de la emigración de zonas del interior rural y de otras regiones españolas a las ciudades y aglomeraciones de la franja litoral, lo que supuso la rápida y desordenada ocupación de suelos por usos urbanos e infraestructuras, y la necesidad de dotar de equipamientos y servicios básicos a esas nuevas masas de población.

En 1957 se produjo la crisis política de la que resultará el desplazamiento de la Falange de su posición preeminente del Gobierno por el grupo de los calificados “tecnócratas”, y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, contemplará la creación de una Oficina de Coordinación y Programación Económica, dependiente de la Presidencia del Gobierno, que debía elaborar los planes de desarrollo económico y los programas de realizaciones económicas del Estado y demás entidades públicas.

Algunos autores, como BASSOLS (1981b) o LÓPEZ RAMÓN (1987a), han situado como punto de arranque de la ordenación del territorio en España la legislación sobre localización industrial 47. Sin embargo, como afirma PÉREZ ANDRÉS (1998), los primeros instrumentos de planificación realmente integradores, ambiciosos y orientados al reequilibrio interterritorial, con objetivos más cercanos a los actualmente atribuidos a la ordenación territorial regional, fueron los Planes de Desarrollo Económico y Social. Éstos serán impulsados desde la Comisaría del Plan de Desarrollo, creada en 1962 en la Presidencia del Gobierno y trataron de introducir en España las tesis de la planificación indicativa, encauzando adecuadamente las inversiones públicas y privadas, coordinando las medidas de política económica y territorial a medio y largo plazo, de acuerdo con un plan previamente elaborado por la Administración central, aunque respetando siempre la iniciativa privada. Son planes que cuentan con bastantes objetivos comunes a los de la actual ordenación del territorio, aunque se centran principalmente en objetivos sectoriales y en el simple crecimiento 48.

La estrategia de los polos industriales fue el componente dominante de la política regional española hasta el III Plan de Desarrollo Económico y Social (Ley 22/1972, de 10 de mayo) incluido.

Desde el nuevo Ministerio de Planificación 49se comenzó la elaboración del IV Plan de Desarrollo Económico y Social (1976-1979) 50, así como de un Esquema Nacional de Ordenación del Territorio , documento que tendrá como objeto definir a largo plazo los grandes objetivos de la ordenación del territorio hasta el año 2000 51. Pero el final del régimen franquista hará que se aceleren los cambios y el IV Plan, ya casi preparado, no será finalmente aprobado.

La reforma de la Ley del Suelo de 1975 volverá a otorgar competencias de planeamiento territorial al Ministerio de la Vivienda 52. De esta manera, se vuelve a un concepto más restringido de ordenación del territorio, más vinculado al planeamiento urbanístico o territorial y desligado de la planificación socioeconómica.

El balance de la relación entre la planificación física y la económica fue la falta de coordinación, a pesar de las declaraciones formuladas por los redactores de los planes de desarrollo. Al margen de la paradoja que suponía la coexistencia de una política de liberalismo económico con otra política de ordenación urbana y territorial caracterizada por el dirigismo autoritario, las razones de esa falta de coordinación pueden resumirse en la falta de flexibilidad y en el enfoque estático del sistema de planeamiento diseñado por la Ley del Suelo de 1956; en la escasa coordinación entre los distintos ministerios, agudizada por las diferencias políticas internas 53; y en el cambio de las condiciones socioeconómicas del país, muy distintas a las existentes en 1956. En líneas generales, tampoco se logró una adecuada coordinación con la política sectorial de vivienda.

En la década de los setenta comenzará a producirse un decaimiento del modelo de intervención económica y social del Estado. Se generaliza también el descrédito de las técnicas de planificación, a la vista de que el tratamiento de los problemas territoriales y urbanos estaba resultando malparado por los procesos incontrolados de urbanización.

En el territorio valenciano, y al calor del trasvase Tajo-Segura, el III Plan de Desarrollo incluyó el programa regional denominado “Plan del Sureste”, que contenía acciones para el desarrollo de infraestructuras básicas educativas, de carreteras y de ordenación turística, siendo especialmente interesantes las últimas, por cuanto que proponían la elaboración de un Plan Especial de Ordenación de la Costa de la provincia de Alicante, diversos planes urbanísticos comarcales, además de la revisión de algunos municipales y de programas de abastecimiento, saneamiento y comunicaciones 54.

2.3. La reforma de 1975: la planificación territorial al servicio de la planificación económica y social

El contexto económico y social en el que se enmarcó la reforma legal de 1975 era muy distinto al de 1956. La sociedad valenciana había cambiado profundamente. Una sociedad predominantemente agraria y rural había dado paso a una sociedad mayormente urbana, con una economía industrial y de servicios que tenía su reflejo y sus exigencias en la planificación del territorio (BOIRA, 2012). Cambiaron las circunstancias sociales y las necesidades de la población. Ello al margen de los acontecimientos políticos, que terminarán por transfigurar los esquemas de la acción y de la respuesta gubernamental.

Las debilidades de la Ley del Suelo de 1956 se hicieron más evidentes ante una sociedad urbana con mayores índices de dinamismo económico, movilidad y necesidad de urbanización. El texto de 1956 bebía de enfoques estáticos 55en cuanto a la planificación física, diseñada en términos de planes limitados, cinturones verdes y ciudades satélites. Pero no se evitó la congestión urbana y, además, se contaba con el problema de la falta de integración con la planificación económica y con los planes sectoriales. No obstante, y pese a lo anterior, como señala Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2014) 56, debe reconocerse que el fracaso de la Ley de 1956 se debió, ante todo, a la lentitud, la torpeza y falta de capacidad de las Administraciones que estaban llamadas a aplicarla.