AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

Principales ideas del apartado:

• La legislación estatal preconstitucional del suelo responde a un esquema clásico de planificación influenciado por componentes racionalistas, de enfoque estático y con sucesivos planes escalonados jerárquicamente.

• Los planificación urbanística y territorial responde a las tesis del desarrollismo económico y a la filosofía de los planes de ensanche, ocupando el medio ambiente un lugar secundario.

• La reforma legal de 1975 introdujo los PDTC de forma tardía, como respuesta a la falta de imbricación entre la planificación física y la planificación económica y social.

3. LOS COMIENZOS DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA CARTA EUROPEA DE 1983

El inicio de la transición política condujo a la promulgación de la Constitución de 1978 (CE), que establece un Estado articulado de forma descentralizada, basado en la autonomía política de las comunidades autónomas (CCAA) y en el reconocimiento de la autonomía municipal.

La Constitución abrió el paso a las elecciones municipales de 1979 y al proceso de construcción del Estado autonómico. Estos hechos tuvieron un inmediato reflejo en la actividad oficial, en la escala de prioridades de las demandas sociales y en los criterios y medios para atender dichas demandas.

Surgió entonces un período de transición en el que aparece como respuesta el régimen preautonómico, al que el pueblo valenciano accede en virtud del Real Decreto-Ley 10/1978, de 17 de marzo, por el que se aprueba el régimen preautonómico del País Valenciano, sucediéndose una serie de disposiciones legales por las que se fueron transfiriendo competencias a dicho ente preautonómico. En lo que a nosotros interesa, se aprobará el RD-Ley 299/1979, de 26 de enero, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado al Consejo del País Valenciano en materia de agricultura, urbanismo, turismo, ferias interiores y transportes.

Nos interesa destacar aquí que la CE, al establecer el sistema de distribución de competencias entre la Administración central y la de las CCAA, recoge las materias de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” entre aquellas respecto a las cuales las CCAA podían asumir competencias plenas o exclusivas.

Por su parte, la aprobación del Estatuto de Autonomía de la C. Valenciana, por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, determinó un nuevo marco de referencia política y administrativa para el territorio de las provincias de Alicante, Castellón y Valencia 65.

Poco a poco las CCAA irán adquiriendo conciencia de la importancia de su propia territorialidad y de su capacidad para dotarse a sí mismas de sus propios instrumentos para la ordenación de su territorio. Tras unos años de crisis de la idea misma de ordenación del territorio de escala regional, los nuevos gobiernos autonómicos comienzan a percibir la necesidad de un planeamiento territorial a esa escala y a reivindicar su dirección y coordinación, que pretende realizarse en muchos casos de manera holística o global y “desde arriba”. Para ello convenía dotarse de una legislación propia que les librase de la rémora de la legislación estatal, considerada inadecuada a la nueva realidad competencial.

Sin embargo, en un primer momento, las CCAA no sustituyen in totum la legislación estatal, sino que se limitan a legislar sobre aspectos parciales tales como la protección del suelo no urbanizable y de los espacios naturales, los patrimonios municipales de suelo o la disciplina urbanística, por lo que, a falta del ejercicio de la potestad legislativa autonómica en la materia, continúa vigente el TRLS 1976 y sus reglamentos en todo aquello que no se opusiese a lo legislado por las mismas.

3.1. La influencia de la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983

Las primeras leyes autonómicas sobre ordenación del territorio tuvieron como objetivo común el establecimiento de un marco jurídico propio, dirigido a establecer una ordenación territorial de ámbito regional, y utilizaron de forma generalizada el concepto de la Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos (Málaga) el 20 de mayo de 1983, por la CEMAT del Consejo de Europa.

Esta Carta fijó a nivel europeo el concepto de ordenación del territorio en toda su extensión. Claramente influenciada por el modelo clásico francés, suma e integra en un mismo documento este modelo y el alemán, adoptando el concepto más amplio o extenso de ordenación del territorio que podía darse, al definir a esta ordenación como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad .

De este modo, se pretende imbricar la planificación económica y la planificación física con las materias de protección del medio ambiente, de la cultura y del bienestar social. La Carta añade a la definición: Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector .

Sin embargo, pese al establecimiento de una regulación legal propia, las distintas CCAA tardarán todavía bastantes años en aprobar los primeros instrumentos de planificación territorial por ellas diseñados. Faltaba experiencia en este campo, pero lo cierto es también que no estaba claro cómo podía afrontarse esa supuesta competencia exclusiva sin el concierto de los distintos departamentos ministeriales de la Administración central del Estado, por lo que se actuó con cautelosa y prudente actitud en este terreno.

3.2. Una experiencia de ordenación metropolitana para València: las Normas de Coordinación Metropolitana y el Consell Metropolità de l’Horta

Al calor del reinstaurado principio de autonomía local, la Generalitat, en un claro ejemplo de irresponsabilidad en el ejercicio de sus competencias, deshizo el escaso planeamiento comarcal existente, devolviendo a los municipios la competencia para la redacción y tramitación de su planeamiento urbanístico 66.

Por su parte, la Ley 5/1986, de 19 de noviembre, de la Generalitat, extinguió la Corporación Administrativa Gran Valencia. Esta ley no sólo significó el reintegro a los municipios que formaban parte de la misma de las competencias que les eran atribuidas por la legislación urbanística (un error, visto desde una perspectiva histórica), sino que vino a establecer un nuevo marco para la coordinación territorial e introdujo la primera innovación legal por parte de la comunidad autónoma en materia de ordenación territorial, al prever la elaboración de unas Normas de Coordinación Metropolitana, al margen de la regulación de los PDTC.

De forma paralela, y el mismo año de aprobación de la extinción de Gran Valencia, para abordar la problemática de esa área metropolitana e invocando el artículo 31.9 del Estatuto, que reconocía la competencia exclusiva autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la Ley 12/1986, de 31 de diciembre, de la Generalitat, creó el Consell Metropolità de l’Horta (CMH) 67.

Tras numerosas reuniones de trabajo con los municipios afectados, las Normas de Coordinación Metropolitana se dictaron en cumplimiento del mandato contenido en la Ley 5/1986, que también derogó el Plan General de Valencia y su comarca adaptado a la Solución Sur de 1966, aprobándose definitivamente mediante Decreto 103/1988, de 18 de julio, del Consell.

Corta fue la vida del CMH, pues, tras algunos años marcados por la ausencia de consenso en su seno, cuando no de obstrucción directa de su actividad, especialmente por parte de la ciudad de València, la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat, argumentando la conveniencia de huir de formulas organizativas demasiado rígidas y la necesidad de buscar fórmulas de gestión más ágiles y eficaces, impuso la pura y simple desaparición del CMH 68.