AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

La LOTPP concibe la ordenación del territorio como una función pública dinámica encaminada a la integración de las distintas políticas sectoriales con incidencia territorial, adoptando así la concepción que de aquella tarea tiene establecida la Comunidad Europea y que ha refrendado el Tribunal Constitucional (apartado II del preámbulo).

Coherentemente con la ETE, el artículo 2 marcaba como objetivos de la ordenación del territorio, y también del desarrollo urbanístico valenciano, la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo sostenible basado en la gestión racional de los recursos naturales. Estos dos grandes objetivos eran luego desgranados en criterios de ordenación del territorio (Título I), que debían informar los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico.

Estos criterios de ordenación partían de una visión integradora, y se ocupaban de cuestiones tan estratégicas como son el paisaje (artículo 11), la utilización racional del suelo (artículo 13), la prevención de riesgos naturales o inducidos (artículo 14), la ordenación del litoral (artículo 15), el agua (artículos 17 a 19) o las infraestructuras (artículo 23). Entre otros puntos, se posicionaba, además, en favor de la recuperación de los centros históricos, la mejora de los entornos urbanos (artículo 5), el acceso a la vivienda (artículo 9), la revitalización del patrimonio rural (artículo 22), la promoción del patrimonio cultural (artículo 21) y la protección del medio natural (artículo 20). Resultaba clara la sintonía de los artículos 4 a 24 de la LOTPP (Título I, criterios de ordenación del territorio) con los objetivos de la ETE, si bien se echaba en falta la existencia de algunas normas de aplicación directa, tal como ocurría con la anterior LOT, al ser muchos de esos criterios demasiado vagos e imprecisos.

Un ejemplo algo más concreto de esa sintonía con los objetivos propugnados por la ETE serían los artículos 5.1 y 13.2, referidos a la mejora de los entornos urbanos y al modelo de “ciudad compacta” ( Desarrollo territorial policéntrico y nueva relación entre campo y ciudad ). También la creación del non nato Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje y del Sistema de Información Territorial, cuyo principal fin era obtener y manejar información para su utilización en los planes y proyectos de incidencia territorial. Pero también concretar la previsión europea de crear una red de observatorios territoriales para el intercambio de información y cooperación entre distintas autoridades, y facilitar el acceso de esa información a los ciudadanos.

5.1.2. El Convenio Europeo del Paisaje

El otro motivo esgrimido para la redacción de la nueva ley fue el Convenio Europeo del Paisaje, de 20 de octubre de 2000 94, gestado en el seno del Consejo de Europa y ratificado por España en 2007.

El paisaje es una parte fundamental en la composición visible del territorio, al que se liga estrechamente. Si bien no es un elemento nuevo en escena 95, ha ido adquiriendo una creciente importancia por ser un elemento directamente ligado al bienestar, a la calidad de vida, a la cultura y a la identidad territorial. En nuestro ordenamiento jurídico, su protección conecta con el mandato establecido en el artículo 45 CE y con un concepto amplio de medio ambiente, pues así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional 96. No se trata sólo de proteger valores estéticos, pues el paisaje también posee un valor inmaterial que puede traducirse en recurso para la atracción turística y de inversión económica en general. Por ello debe formar parte activa de las políticas y de los instrumentos de ordenación territorial (HERVÁS, 2009).

Más allá de las clásicas “normas de aplicación directa” de las construcciones y de los Planes Especiales para los paisajes merecedores de una protección especial, también en la legislación valenciana se ha contado tempranamente con mecanismos de reconocimiento y protección, estableciendo condicionantes al planeamiento urbanístico y territorial 97. De hecho, distintos instrumentos de ordenación del territorio elaborados por la Administración autonómica valenciana en distintas épocas tomaron en consideración la variable del paisaje en mayor o menor medida 98. También se ha venido afrontando la temática del paisaje desde políticas y competencias sectoriales, especialmente en materia de espacios naturales protegidos, política forestal y patrimonio cultural 99.

El Convenio Europeo de Paisaje persigue una mejor protección, gestión y ordenación integral del paisaje por su contribución a la consolidación de la identidad europea y destaca su consideración como recurso económico por sus posibilidades de contribución al desarrollo económico y social, a la creación de empleo y al desarrollo turístico. El documento brinda un concepto muy amplio de lo que se entiende por paisaje, mayor que el contenido en otros documentos emanados de la CEMAT. Se considera no sólo la percepción visual, sino la del conjunto de los sentidos. Se supera la tradicional visión estática, ambiental y cultural del mismo, extiende su alcance a la totalidad del territorio ( cualquier parte del territorio… ) y promueve su tratamiento de forma integral y no meramente sectorial.

El Convenio sirvió de base para la redacción de algunas leyes autonómicas específicas, siendo pionera la Comunitat Valenciana con la LOTPP 100, desarrollada en este punto por el también derogado Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana, que preveía la existencia de hasta cinco instrumentos de protección, ordenación y gestión del paisaje 101. Así, la LOTPP dedicó todo su Título II a la protección y ordenación del mismo, además de la creación del citado (y nunca constituido) Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje.

El paisaje cobra, pues, en esta ley una posición muy relevante respecto a la que ostentaba en la anterior LOT. Siguiendo la pauta establecida en el Convenio Europeo, exigía la incorporación de un estudio de paisaje específico a los planes de ordenación del territorio, los Planes Generales y los instrumentos de planificación urbanística que previesen un crecimiento urbano. También preveía la aprobación de un PAT del Paisaje de la C. Valenciana (artículo 11) y establecía medidas y normas para el control de la repercusión que sobre el mismo tuviese cualquier actividad con incidencia territorial 102.

5.2. Instrumentos de ordenación: los PAT y la Estrategia Territorial de la C. Valenciana

Siguiendo las pautas ya anticipadas por la LRAU, la LOTPP abandonó definitivamente la idea de una ordenación del territorio rígida, íntimamente ligada y dependiente de la macro-planificación económica, que estuvo en auge en la década de los ochenta (apartado I del preámbulo), para apostar por planteamientos menos estáticos y más basados en estrategias territoriales 103, planes más sencillos y operativos, con un cierto grado de flexibilidad que permiten su adecuación a nuevos condicionantes, y en los que tiene un importante peso la participación de la ciudadanía y del conjunto de las instituciones 104.

Como instrumentos de ordenación territorial la LOTPP regula extensamente en su Título III, por una parte, la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), creada como nuevo instrumento de ordenación regional, en sustitución del anterior Plan de Ordenación Territorial de la C. Valenciana de la LOT, y, por otra parte, los Planes de Acción Territorial (PAT), en sus dos modalidades sectorial e integrados 105.

Por tanto, la LOTPP pretendió que la planificación territorial se llevase a cabo mediante cuatro elementos: los criterios de ordenación del territorio definidos en la propia ley, la ETCV, los PAT de carácter integrado y los PAT de carácter sectorial.