AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

Nos encontramos ante un concepto relativamente nuevo que se está abriendo paso con fuerza en las políticas ambientales, territoriales y urbanísticas europeas 122. Se trata más bien de una metodología que identifica los principales espacios medioambientales y paisajísticos, así como los corredores de conexión entre los mismos, creando una malla territorial que asegura una visión global y garantiza la correcta funcionalidad y la protección de los valores de dichos espacios. Se trata, pues, de una herramienta muy útil para la ordenación del territorio, si bien no debe caerse en la tentación de confundir la una con la otra. En todo caso, la definición, conservación y puesta en valor de esos conectores funcionales o de una “infraestructura verde” de un territorio determinado ha de servir para que se convierta en el sustrato básico del mismo y en condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

Esta trama verde, que debe tener continuidad en el territorio, estaría conformada principalmente por los distintos espacios naturales protegidos y las masas forestales de primer orden, pero también por los terrenos de mayor valor paisajístico, cultural y visual, así como por los corredores verdes que contribuyen a dotar de funcionalidad territorial al conjunto de la red. Estaría integrada por espacios excluidos de edificación, que no necesariamente de procesos de urbanización. De esta manera, no sólo se trata de salvaguardar aquellos valores relacionados con la biodiversidad o unos espacios libres, pues las infraestructuras verdes producen múltiples beneficios para el conjunto de la sociedad, tales como facilitar la regulación de los recursos hídricos o la protección de la población frente a riesgos naturales e inducidos, tales como la inundación o la desertificación 123.

6.3.3. Las Actuaciones Territoriales Estratégicas

Las Actuaciones Territoriales Estratégicas (ATE) son el último instrumento de ordenación territorial incorporado a nuestra legislación. Fueron introducidas por el Decreto-Ley 2/2011, de 4 de noviembre, del Consell, y la posterior Ley 1/2012, de 10 de mayo, de Medidas urgentes de impulso a la implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas, y serán recogidas en la vigente LOTUP 124, en la que esta figura se incorpora de manera privilegiada como mecanismo de excepción.

Son una forma de prolongación de la ordenación del territorio en el ámbito tradicional de la ordenación urbanística, pues legitiman actuaciones autonómicas directas en el ámbito urbanístico. Esta figura no es exclusiva de la legislación valenciana, ya que ésta se ha inspirado en otras leyes autonómicas, donde se recogen figuras similares con distinta denominación 125.

Principales ideas del apartado:

• La Ley estatal de Suelo de 2007 cambia la anterior perspectiva económica y patrimonial del suelo por una perspectiva ambiental, conceptualizando el suelo como un recurso natural.

• La legislación estatal de suelo y evaluación ambiental se apoyan en el título competencial estatal sobre legislación básica de protección del medio ambiente para posibilitar una mayor intervención del legislador y de la Administración estatal en materia de ordenación del territorio y medio ambiente.

• La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana de 2011, la Infraestructura Verde y las ATE son las últimos instrumentos y metodología de ordenación territorial incorporados a la legislación valenciana.

7. LA LEY 5/2014, DE 25 DE JULIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (LOTUP) Y LOS NUEVOS PLANES DE ACCIÓN TERRITORIAL

Los cambios introducidos por la diversa normativa comunitaria, estatal y autonómica arriba apuntada y, en el contexto judicial, la sentencia de 26 de mayo de 2011 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con la figura del Agente Urbanizador y los principios de contratación pública 126, terminó por conformar un contexto normativo muy complejo. Nos encontrábamos ante una situación grave, un marco excesivamente extenso y complejo, una auténtica maraña legal y reglamentaria, conformada de manera acumulativa y no siempre coordinada, y que además se agravaba por diversos regímenes transitorios, tanto estatales como autonómicos, difíciles de enumerar.

Esta situación motivó a los responsables autonómicos del momento a presentar, en julio de 2012, el texto de un anteproyecto de ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, que, tras un largo proceso de participación pública y de tramitación administrativa, fue aprobado como proyecto de ley por el Consell, en sesión de 4 de abril de 2014, y culminó su andadura parlamentaria aprobándose como Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP).

7.1. Características y principales objetivos del texto legal

Se trata de una ley de corte economicista, empresarial, que intenta responder al mercado. Así lo reconoce su preámbulo sin ambages, al afirmar que el último de los grandes objetivos de la reforma legal es su flexibilidad y su adaptación a la conyuntura económica e inmobiliaria actual, la cual requiere de ajustes y de instrumentos que se adapten a las demandas reales del mercado 127. Por ello sorprende que afirme en otro lugar que la reforma responde a una demanda y aspiración sociales , pues tal vez habría que situar esa demanda en ámbitos más reducidos.

En cuanto a la valoración general del texto legal, se echa en falta un mínimo de autocrítica, al menos por la no puesta en práctica de la mayor parte del contenido programático de la LOTPP, concretamente la relación de PAT que el texto ordenaba elaborar, así como la puesta en marcha del novedoso sistema de gestión territorial que la ley diseñaba. Estos dos contenidos son completamente derogados en la LOTUP y llama poderosamente la atención que la cuestión no mereciese mención alguna en el preámbulo de la nueva ley. Y en relación a la actividad urbanística 128, tampoco se cuestiona las causas legales, sociales y económicas que desencadenaron el estallido de la burbuja inmobiliaria. Cabía esperar que el texto rectificase aquellos aspectos de la normativa cuya aplicación había provocado situaciones indeseables 129.

La LOTUP sigue en lo esencial el cuadro de instrumentos de ordenación territorial diseñado por la LOTPP y completado por las ATE. Al igual que el texto legal precedente, la LOTUP rompe con el clásico principio de jerarquía en la escala de los instrumentos de ordenación del territorio, dado que la ETCV puede ser desarrollada, completada e incluso modificada con ciertos matices por los PAT. De esta forma, el modelo se aleja de un sistema de planeamiento organizado en base al principio de jerarquía entre planes para acercarse a un modelo considerado, en mayor o menor medida, como articular.

Respecto al planeamiento urbanístico, la LOTUP profundiza más en lo que fue una de las principales innovaciones de la LRAU, esto es, la diferenciación entre determinaciones de ordenación estructural y de ordenación pormenorizada.

La LOTUP lleva esta diferenciación hasta sus últimas consecuencias, al dividir el tradicional Plan General “único” en dos instrumentos diferenciados: el Plan General Estructural y el Plan de Ordenación Pormenorizada. De este modo se pretende clarificar y delimitar mejor el marco competencial autonómico y municipal en materia de ordenación urbanística, aislando los compartimentos responsables de cada plan, lo que resulta positivo y permite agilizar la tramitación de los planes, aunque en la práctica la división planteada entre ordenación estructural (artículo 21) y ordenación pormenorizada (artículo 35) no resulta tan nítida.