AAVV - Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana

Tras regular un novedoso sistema de gestión territorial en su título IV, el articulado de la ley concluía con un título V dedicado a la Gobernanza del territorio y paisaje , basado en el Libro Blanco de la Gobernanza de la Unión Europea, y que constituye un modelo en la toma de decisiones basado en los principios de responsabilidad, coherencia, eficacia, participación social y accesibilidad a la información territorial. Incluía como cauce directo de participación ciudadana unas Juntas de participación de territorio y paisaje, que jamás llegaron a constituirse 106.

Con la LOTPP, cuya promulgación fue considerada innecesaria por algún autor (MARTÍNEZ MORALES, 2005), la ordenación del territorio se encuentra más íntimamente ligada con la materia medioambiental y paisajística que en la precedente LOT. MARTÍN MATEO 107ya llamó la atención sobre este dato, que vino a denominar dimensión ecológica de la ordenación del territorio .

Tras la aprobación de la LOTPP seguirá una completa renovación del marco normativo autonómico en materia de planificación territorial y urbana, debiendo citarse la aprobación de los siguientes textos legales: la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable (LSNU); la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV); y la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, reguladora de los Campos de Golf.

La disposición final primera de la LUV facultaba al Consell para dictar cuantas disposiciones fueran precisas para el mejor desarrollo de lo dispuesto en las respectivas leyes, y en desarrollo de sus previsiones se aprobó el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (ROGTU) 108.

Por su parte, la política de la Generalitat sobre el paisaje será concretada posteriormente en el citado Reglamento del Paisaje de 2006.

5.3. El fracaso del sistema de gestión territorial

La LOTPP pretendía que los instrumentos de ordenación del territorio se llevasen a práctica (apartado II del preámbulo), para lo cual diseñó un complejo y novedoso sistema de gestión territorial, que será derogado completamente por la vigente LOTUP.

Hemos de indicar que estos instrumentos fueron perdiendo importancia debido a sucesivas modificaciones legales y al desinterés, torpeza y falta de capacidad de gestión de la Administración autonómica que los diseñó. Los sucesivos cambios normativos tuvieron lugar incluso dentro de una misma legislatura y condujeron a una situación de falta de seguridad jurídica y a un clima de falta de estabilidad y de claridad para los distintos actores que operan en el ámbito de la ordenación urbanística y territorial.

Desprovistos en la práctica de apoyo y ajuste político-administrativo, estos instrumentos se demostraron incapaces para encauzar y reconducir las desmesuradas propuestas urbanísticas, a las que es ocioso referirse por ser ampliamente conocidas 109. Esa fue la causa del fracaso de la gestión territorial pero también de la propia LOTPP.

La LOTPP recogía una relación de instrumentos de gestión para la consecución del objeto y finalidades de la gestión territorial indicados en la ley, esto es, la sostenibilidad y la calidad de vida 110. Entendemos que en esa relación debe añadirse el instrumento de cesión gratuita de suelo no urbanizable protegido en los casos de reclasificación de suelo no urbanizable (previsto en su artículo 13.6), al poder revestir igualmente un carácter supramunicipal, y dada también la directa relación que puede establecerse entre esta medida y el resto de instrumentos de gestión territorial reconocidos expresamente como tales por la LOTPP.

Principales ideas del apartado:

• La ETE de 1999 y el Convenio Europeo del Paisaje inspiraron el texto de la LOTPP.

• La LOTPP bebe claramente del principio de desarrollo territorial sostenible e introduce la figura de la Estrategia Territorial de la C. Valenciana, apostando por planes más sencillos y operativos, con cierto grado de flexibilidad.

• El sistema de gestión territorial previsto en la LOTPP no fue puesto en marcha por la propia Administración que lo diseñó.

6. LOS ÚLTIMOS CAMBIOS EXPERIMENTADOS EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y SU REPERCUSIÓN EN LA NORMATIVA VALENCIANA

La entrada en vigor de la LOTPP y del resto del paquete legislativo que la sucedió coincidió con un momento excepcionalmente convulso desde el punto de vista económico, con el fin del período de la burbuja inmobiliaria y el inicio de una profunda crisis económica desde 2007 que paralizó el sector de la construcción, arruinó el sector financiero valenciano (cajas de ahorro y Banco de Valencia) y arrastró consigo a buena parte de los sectores económicos valencianos. Parte del escenario resultante ha sido un gran mapa de actuaciones urbanísticas en lugares territorial y ambientalmente inadecuados, la proliferación de un gran número de actuaciones de urbanización y de parques de viviendas sin terminar, y unas haciendas locales que deben hacer frente a las obligaciones de servicio correspondientes y a otras cargas derivadas de esas situaciones.

Por otro lado, la entrada en vigor de diversa normativa comunitaria, estatal y autonómica, así como pronunciamientos judiciales, terminará por conformar un contexto normativo que incidirá en la vigente regulación de la ordenación territorial y urbanística valenciana.

6.1. El enfoque medioambiental de la nueva legislación estatal de suelo. El suelo como recurso natural

La legislación estatal tradicionalmente ha bebido de una concepción económica del suelo, del terreno de lo socioeconómico, desde una perspectiva económica y patrimonial (liberalización del mercado del suelo versus planteamientos más intervencionistas), alcanzándose el paroxismo con la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Pues bien, entre los cambios apuntados debe destacarse, en primer lugar y muy especialmente, la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, aprobada tras la victoria electoral del PSOE, y que derogó la citada Ley 6/1998. El profesor Marcos VAQUER 111, por aquel entonces Subsecretario del Ministerio de Vivienda, desgranó magistralmente los motivos de esa reforma legal y concretamente la nueva regulación del suelo desde el prisma del desarrollo sostenible.

Con la Ley 8/2007, se producirá un importante giro, abordándose claramente el valor del suelo como recurso natural. Tal como nos recuerda su preámbulo, haciéndose eco de la ETE y de la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el suelo es un “ recurso económico ” y un “recurso natural, escaso y no renovable”, siendo uno de sus mayores problemas el de la ocupación del territorio, su fragmentación y su reconversión en superficies artificiales por la expansión urbana y las infraestructuras.

Frente a ese diagnóstico, recalca también el preámbulo de la citada Ley 8/2007 que: todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable, necesario para atender las necesidades económicas y sociales . También se pone de relieve el valor ambiental del suelo urbano de la ciudad ya hecha, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso 112 .

El principio de prevalencia de la planificación medioambiental sobre la planificación territorial y urbanística se ha reproducido prácticamente de modo más o menos inmediato en la totalidad de la legislación sectorial de corte medioambiental: aguas, costas, montes, contaminación acústica, residuos, etc. Y por su parte, la jurisprudencia se viene haciendo eco paulatinamente de la importancia de estas cuestiones, abriendo paso al principio de “no regresión” (o cláusula de statu quo o stand still ), obligando a una especial motivación en los casos de actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de suelos previamente protegidos 113.